Sentenza n. 193/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, accreditata e contrattualizzata con il Servizio Sanitario Regionale, aveva ottenuto la liquidazione di euro 839.112,19 per prestazioni erogate negli anni 2020-2022, ma l’A.S.RE.M. le aveva richiesto una nota di credito di euro 155.109,28 per somme ritenute eccedenti. Per comprendere le ragioni della decurtazione, aveva chiesto alla Regione Molise, alla Struttura Commissariale e all’A.S.RE.M. l’accesso alla documentazione relativa agli esiti della compensazione sanitaria interregionale, ai rimborsi ottenuti, alle contestazioni formulate dalle altre Regioni e agli atti istruttori posti a fondamento del taglio. L’A.S.RE.M. aveva trasmesso alcuni atti e una reportistica contenente dati aggregati, dichiarando di non detenere ulteriore documentazione; Regione e Struttura Commissariale non avevano fornito riscontro. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990, del d.P.R. 184/2006, dell’art. 5 d.lgs. 33/2013, dell’art. 97 Cost., dell’art. 3 l. 241/1990 e dei principi di trasparenza, imparzialità ed efficacia, nonché illogicità manifesta, contraddittorietà, difetto di istruttoria, insufficienza della motivazione e sviamento. Ha sostenuto di avere un interesse diretto, concreto e attuale e che l’istanza avesse natura di accesso difensivo, essendo finalizzata alla tutela della propria posizione creditoria. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione, l’inammissibilità o improcedibilità del ricorso, l’inesistenza dei documenti richiesti presso la Struttura Commissariale, la prevalenza della riservatezza e l’uso strumentale del rito dell’accesso.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, rilevando che la controversia riguardava l’accesso a documenti amministrativi e non l’esecuzione dei contratti sanitari o il pagamento dei corrispettivi. Ha respinto anche le eccezioni di inammissibilità, improcedibilità e la richiesta di estromissione della Regione e della Struttura Commissariale: l’inerzia di tali amministrazioni costituiva proprio il diniego tacito contestato e dall’assenza di ulteriore documentazione dichiarata dall’A.S.RE.M. non poteva desumersi con certezza l’inesistenza dei documenti presso gli altri enti. Il ricorso è stato accolto nei confronti della Regione Molise e della Struttura Commissariale. L’istanza, pur non richiamando espressamente l’art. 24, comma 7, l. 241/1990, è stata qualificata come accesso difensivo, poiché individuava il taglio economico subito, il collegamento con la posizione giuridica della richiedente e la documentazione necessaria per valutare e tutelare il proprio credito. Il diniego tacito è stato ritenuto illegittimo perché privo di valutazione e motivazione e perché l’amministrazione avrebbe dovuto consentire l’accesso alla documentazione riguardante la ricorrente, eventualmente oscurando le parti relative ad altri operatori o attestando formalmente e responsabilmente l’inesistenza dei documenti. È stato ordinato alla Regione e alla Struttura Commissariale di fornire, ciascuna per quanto di competenza, l’ostensione o un congruo e definitivo riscontro entro trenta giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. Il ricorso è stato invece respinto nei confronti dell’A.S.RE.M., avendo questa già trasmesso i documenti detenuti e attestato l’inesistenza di ulteriori atti: non può essere ordinato l’accesso a documenti dichiarati inesistenti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Disciplina il rito per la tutela del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Fondano il diritto di accesso documentale e consentono l’accertamento giudiziale del diritto all’ostensione.

• art. 22, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  Richiede un interesse qualificato, concreto e attuale, collegato ai documenti richiesti; nel caso concreto il requisito è stato ravvisato nella posizione creditoria incisa dalla decurtazione della remunerazione.

• art. 22, comma 2, l. 241/1990

  costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza

  Qualifica l’accesso come principio generale dell’attività amministrativa.

• art. 22, comma 3, l. 241/1990

  tutti i documenti amministrativi sono accessibili ad eccezione di quelli indicati all'art. 24 c. 1, 2, 3, 5 e 6

  Stabilisce la regola generale dell’accessibilità, salve le esclusioni previste dalla legge.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  deve essere comunque garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  Riconosce l’accesso difensivo ai documenti necessari per la cura o la difesa degli interessi giuridici, anche mediante ostensione parziale e oscuramento dei dati riferiti a terzi.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  È stato invocato dalla ricorrente a sostegno della pretesa di accesso, ma la decisione è stata fondata principalmente sulla disciplina dell’accesso documentale difensivo ex l. 241/1990.

• art. 3 l. 241/1990

  Il difetto di motivazione del diniego tacito ha concorso a determinarne l’illegittimità.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di difesa costituisce il fondamento costituzionale dell’accesso difensivo e prevale, nel necessario bilanciamento, sulle esigenze di riservatezza non assolute.

Massime di principio

• L’istanza di accesso deve essere qualificata come accesso difensivo quando individua una posizione giuridica concretamente incisa dall’azione amministrativa, descrive il pregiudizio subito e collega i documenti richiesti alla necessità di curare o difendere tale posizione, anche se non richiama espressamente l’art. 24, comma 7, della l. 241/1990.
• In presenza di accesso difensivo, l’amministrazione non può opporre un diniego generale e aprioristico per esigenze di riservatezza: deve verificare la possibilità di ostendere i documenti pertinenti alla posizione del richiedente, oscurando selettivamente le parti relative a terzi eventualmente controinteressati.
• Il silenzio dell’amministrazione sull’istanza di accesso integra un diniego tacito illegittimo quando non consente di comprendere le ragioni dell’eventuale rifiuto e non è preceduto da una concreta valutazione della documentazione richiesta e degli interessi coinvolti.
• Quando il documento richiesto non è detenuto dall’amministrazione destinataria, non può essere ordinata un’ostensione impossibile; tuttavia l’amministrazione deve attestare formalmente, con esito di una diligente ricerca e sotto la propria responsabilità, l’inesistenza o il mancato rinvenimento del documento.
• L’assenza di documenti attestata da un’amministrazione non dimostra automaticamente che gli stessi documenti non siano detenuti da altre amministrazioni coinvolte nel procedimento; ciascun ente deve fornire autonomo riscontro all’istanza per quanto di propria competenza.
• Il rito sull’accesso mantiene la propria giurisdizione amministrativa quando la richiesta documentale è strumentale alla tutela di una posizione giuridica nei confronti dell’amministrazione, anche se la controversia sostanziale sottostante riguarda rapporti patrimoniali o contrattuali.

Come è indicizzato