Sentenza n. 1485/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva partecipato alla procedura selettiva unica indetta dalla Regione Emilia-Romagna e da altri enti per 54 posti di assistente amministrativo-contabile. Dopo la preselezione, nella quale aveva conseguito un punteggio di 20,11, si era collocata al 316° posto, ma non era stata ammessa alla prova scritta perché il paragrafo 12.2 del bando riservava 150 posti di ammissione alle successive prove ai candidati appartenenti alle categorie titolari di riserva, indipendentemente dalla loro posizione nella graduatoria generale della preselezione. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 3, 51 e 97 Cost., della par condicio tra i concorrenti e dell'art. 5, comma 1, d.P.R. n. 487/1994, nonché eccesso di potere per irragionevolezza, sviamento, errore e travisamento dei presupposti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e difetto di istruttoria. Ha inoltre impugnato, con motivi aggiunti, gli atti successivi della procedura, deducendone l'invalidità derivata, e ha chiesto l'ammissione alla prova scritta e la rinnovazione delle successive fasi concorsuali. La Regione ha sostenuto che la riserva poteva essere applicata già nella preselezione, richiamando la possibilità di riservare fino alla metà dei posti e la giurisprudenza costituzionale sull'esonero dalla preselezione dei dipendenti pubblici. Ha inoltre eccepito la tardività dell'impugnazione del regolamento regionale n. 1/2021.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso introduttivo e i due ricorsi per motivi aggiunti e ha annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto infondata l'eccezione di tardività relativa al regolamento regionale n. 1/2021, osservando che la ricorrente non contestava direttamente la legittimità del regolamento, ma l'applicazione fattane mediante il paragrafo 12.2 del bando. Nel merito, il Collegio ha distinto la riserva di posti, che opera nella fase finale di assegnazione dei posti ai candidati idonei utilmente collocati in graduatoria, dalla riserva di ammissione alle prove, non prevista dalla disciplina legislativa e regolamentare applicabile. Ha rilevato inoltre che la stessa clausola del bando era stata applicata in modo non conforme al proprio testo, poiché erano stati ammessi alle prove scritte candidati con punteggio inferiore al minimo richiesto e numerosi candidati con punteggio inferiore a quello della ricorrente. La corretta applicazione del bando avrebbe imposto prima l'esclusione dei candidati che non avevano raggiunto il punteggio minimo e poi l'applicazione della riserva all'interno della graduatoria dei candidati che avevano superato la preselezione. La previsione di 150 posti riservati già per l'accesso alle prove è stata giudicata contra legem, contraria alla ratio dell'istituto della riserva e lesiva della par condicio e del buon andamento, perché aveva impedito a una candidata non riservataria, utilmente collocata in base al punteggio, di partecipare alla procedura. Il TAR ha distinto tale meccanismo dalla possibile esenzione dalla preselezione prevista direttamente dalla legge per determinate categorie, chiarendo che la giurisprudenza costituzionale riconosce soltanto la possibilità di prevedere tale esenzione, non la legittimità di una riserva di ammissione in favore dei riservatari. L'illegittima esclusione della ricorrente ha comportato l'illegittimità derivata degli atti successivi, compresa la graduatoria finale. Quanto agli effetti, il Collegio ha rilevato che i vincitori erano già stati assunti e che la graduatoria aveva perso efficacia. Ha quindi fatto salvi gli ulteriori atti che l'Amministrazione intenderà adottare, precisando che la Regione può valutare, per ragioni di economicità, efficienza e risultato, la conservazione degli effetti dei contratti già stipulati e la rinnovazione della procedura limitatamente alla ricorrente, mediante prove analoghe e aumento di un posto. In caso di esito positivo e di conseguimento di un punteggio almeno pari a quello dell'ultimo assunto, la ricorrente dovrebbe essere assunta con retrodatazione fittizia dell'anzianità di servizio alla data dell'assunzione del candidato avente pari punteggio. La Regione è stata condannata alle spese, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Ciò risulta porsi in violazione del principio del buon andamento dell’Amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione, nonché del principio che garantisce la par condicio nell’accesso al pubblico impiego.

  L'applicazione della riserva già nella fase preselettiva, con esclusione di candidati non riservatari meglio collocati e ammissione di candidati con punteggi inferiori, viola il buon andamento dell'amministrazione e la par condicio nell'accesso al pubblico impiego.

• artt. 51 e 97 Cost.

  Deve, dunque, ritenersi illegittima, in quanto “contra legem”, perché non prevista dalla legge e dal regolamento regionale, nonché contraria alla ratio delle disposizioni vigenti, la previsione dell’avviso di selezione per l’assunzione di “istruttori” - profilo professionale “assistente amministrativo-contabile” (di cui al dodicesimo capoverso del paragrafo 12.2.) che riserva ben 150 posti per la partecipazione al concorso ai titolari di riserva, così da determinare un effetto escludente della possibilità costituzionalmente garantita di partecipare alla procedura concorsuale ai candidati non titolari di riserva.

  La riserva di posti non può trasformarsi in una riserva di ammissione alle prove, perché ciò introduce un effetto escludente incompatibile con la possibilità costituzionalmente garantita di partecipare alla procedura concorsuale secondo criteri di parità.

• art. 5, comma 1, d.P.R. n. 487/1994

  La corretta applicazione di tale inequivocabile previsione del bando avrebbe, infatti, dovuto determinare, in prima battuta, l’esclusione di quei candidati che non hanno raggiunto il punteggio minimo di ammissione, anche se appartenenti alle categorie titolari di riserva, per poi procedere, successivamente, alla predisposizione di una graduatoria che tenesse conto del solo punteggio riportato, per poi applicare a tale graduatoria (ovvero a quella dei candidati che hanno risposto correttamente ad almeno un terzo delle domande) la riserva, essendo totalmente privo di senso l’ammissione alla prova scritta di tutti i candidati titolari di riserva a prescindere dall’esito della preselezione.

  La soglia minima di preselezione costituisce una condizione preliminare per l'ammissione alle prove successive e deve essere rispettata anche dai candidati titolari di riserva; la riserva può essere applicata solo dopo la formazione della graduatoria degli idonei.

• art. 20, comma 2-bis, l. n. 104/1992

  Preliminarmente, però, pare opportuno chiarire che, contrariamente a quanto parrebbe adombrare la Regione, parte ricorrente non revoca in dubbio il fatto che il numero dei posti riservati sia stato individuato in modo conforme alla legge e nemmeno che trentuno candidati siano stati esentati dal sostenere la prova selettiva in conformità a quanto previsto dalla legge n. 104/1992, e ss.mm.ii. (in particolare, l’art. 20, comma 2 bis introdotto dall’art. 25, comma 9, D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto 2014, n. 114), ma censura l’applicazione della riserva dei posti anche nella fase della preselezione e non solo in quella della redazione della graduatoria finale.

  L'esenzione dalla preselezione prevista direttamente dalla legge per determinate categorie è distinta dalla riserva di ammissione introdotta dal bando; la prima non legittima automaticamente la seconda.

• art. 35, comma 3-bis, d.lgs. n. 165/2001

  Nessuna disposizione di legge, né regolamentare vigente nella Regione Emilia Romagna consente di favorire la partecipazione al concorso degli appartenenti a specifiche categorie con esclusione di candidati che tale appartenenza non possono vantare, dal momento che la disciplina applicabile si limita a prevedere meccanismi di favore nell’attribuzione dei posti a seguito della redazione della graduatoria.

  Le disposizioni che prevedono riserve in favore di determinate categorie operano nell'attribuzione dei posti dopo la formazione della graduatoria e non autorizzano l'amministrazione a creare una preferenza nella fase di ammissione alle prove.

• art. 99 c.p.a.

  Invero, il 13 aprile 2015, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella decisione n. 4, da cui il Collegio non ravvisa ragione di discostarsi, ha affermato che “non è consentito al giudice, stante l’esistenza dell’interesse all’annullamento, derogare, sulla base di ragioni di opportunità, giustizia ed equità, al principio della domanda e trasformarne il petitum o la causa petendi, incorrendo altrimenti nel vizio di extrapetizione”.

  Il giudice amministrativo deve attenersi al petitum e alla causa petendi dedotti dalla parte e non può trasformare la domanda di annullamento o sostituirla con una diversa tutela per ragioni di opportunità o equità.

Massime di principio

• La riserva di posti nei concorsi pubblici opera, di regola, nella fase di assegnazione dei posti all'esito della formazione della graduatoria degli idonei e non può essere trasformata, in assenza di una specifica base legislativa o regolamentare, in una riserva di ammissione alle prove successive o in un criterio che consenta di superare la soglia minima della preselezione.
• Anche i candidati appartenenti a categorie riservatarie devono rispettare la soglia minima prevista dal bando per il superamento della preselezione, salvo che una disposizione legislativa o regolamentare disponga diversamente mediante una specifica esenzione dalla prova.
• L'esenzione dalla preselezione prevista direttamente dalla legge per determinate categorie non equivale alla legittimazione di una riserva di posti nella fase di ammissione alle prove: la prima può essere costituzionalmente ragionevole, mentre la seconda è illegittima se produce l'esclusione di candidati non riservatari meglio collocati e non trova fondamento nella disciplina applicabile.
• È illegittima e lesiva della par condicio la clausola di bando che, applicando la riserva già nella preselezione, ammetta alle prove candidati riservatari con punteggio inferiore a quello di candidati non riservatari utilmente collocati e, a maggior ragione, candidati che non abbiano raggiunto il punteggio minimo richiesto.
• L'illegittima esclusione di un candidato dalla prosecuzione del concorso comporta l'illegittimità derivata degli atti successivi della procedura, compresa la graduatoria finale, quando tali atti siano stati adottati sulla base dell'esclusione.
• Quando la graduatoria abbia esaurito i propri effetti e i vincitori siano già stati assunti, l'annullamento degli atti concorsuali non determina automaticamente la caducazione dei contratti stipulati; l'amministrazione può valutare, nel rispetto della sentenza, una rinnovazione limitata della procedura per il candidato illegittimamente escluso e l'eventuale aumento di un posto, secondo le modalità conformative indicate dal giudice.

Come è indicizzato