Corte di giustizia, Sentenza C-441/22

Modifica sostanziale del termine di esecuzione negli appalti finanziati da fondi SIE

La sentenza riguarda due rinvii pregiudiziali del Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa bulgara) in controversie relative a rettifiche finanziarie applicate a due comuni per presunte violazioni della disciplina sugli appalti pubblici nell’ambito di progetti finanziati da fondi SIE. La questione centrale concerne la proroga di fatto del termine di esecuzione di lavori pubblici e la nozione di modifica sostanziale ai sensi dell’articolo 72 della direttiva 2014/24/UE.

Fatti e procedimento principale

Nella causa C-441/22, il Comune di Razgrad aveva affidato un appalto per la costruzione di un palazzetto dello sport; il contratto prevedeva un termine di esecuzione di 235 giorni e comunque non oltre il 30 novembre 2019. Successivamente, con clausola aggiuntiva, la data finale fu spostata al 30 gennaio 2020 per asserite circostanze impreviste. L’autorità di gestione ha ritenuto che il superamento ulteriore del termine senza penali né contestazioni integrasse una modifica illegittima e ha applicato una rettifica finanziaria del 25%.

Nella causa C-443/22, il Comune di Balchik aveva affidato la progettazione di una passeggiata costiera; il termine contrattuale era di 45 giorni. L’esecuzione fu sospesa per maltempo e per un divieto legale di lavori nella stagione turistica sulla costa del Mar Nero, con conseguente durata effettiva di 250 giorni. Anche in questo caso l’autorità di gestione ha applicato una rettifica del 25%, ritenendo che il superamento del termine configurasse una modifica sostanziale non consentita.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiede, in sostanza:

• se una modifica sostanziale dell’appalto richieda un accordo scritto firmato dalle parti oppure possa emergere da altri elementi scritti che mostrino una volontà comune;
• se il superamento del termine di esecuzione, in presenza di condizioni meteorologiche abituali e di divieti normativi noti o prevedibili, possa essere giustificato come circostanza imprevedibile;
• se, in una situazione in cui il termine è criterio di gara e condizione di partecipazione, l’esecuzione oltre termine senza contestazioni dell’amministrazione sia da considerare semplice esecuzione irregolare oppure modifica sostanziale del contratto.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 267 TFUE;
• la direttiva 2014/24/UE, in particolare gli articoli 2, 4 e 72;
• i considerando 58, 107 e 109 della direttiva 2014/24/UE;
• il regolamento delegato (UE) 2017/2365, che modifica la direttiva;
• la normativa bulgara di recepimento sugli appalti pubblici e sulla gestione dei fondi SIE.

Ammissibilità e applicabilità della direttiva

La Corte osserva che gli appalti di causa erano sotto soglia rispetto all’articolo 4 della direttiva 2014/24/UE, ma ciò non impedisce la risposta, perché la normativa bulgara recepisce le pertinenti disposizioni della direttiva e le rende applicabili anche a procedure finanziate da fondi europei. Richiamando la propria precedente giurisprudenza, la Corte ribadisce che, quando il legislatore nazionale riprende direttamente e in modo incondizionato soluzioni del diritto UE, sussiste un interesse dell’Unione a un’interpretazione uniforme.

Modifica sostanziale: non serve un accordo scritto formale

La Corte afferma che l’articolo 72, paragrafo 1, lettera e), e paragrafo 4, della direttiva 2014/24 non richiede, per qualificare una modifica come sostanziale, che le parti abbiano firmato un accordo scritto specificamente volto a modificare il contratto. La volontà comune di procedere alla modifica può essere desunta anche da altri elementi scritti provenienti dalle parti, comprese le comunicazioni intercorse durante l’esecuzione.

La Corte motiva tale conclusione valorizzando la finalità dell’articolo 72: evitare che, dopo l’aggiudicazione, l’amministrazione e l’aggiudicatario alterino in modo sostanziale le condizioni poste alla base della gara, con pregiudizio per trasparenza, parità di trattamento e concorrenza. Se si pretendesse un accordo scritto formale come unico indice della modifica, sarebbe più agevole eludere le regole sulle modifiche contrattuali in corso di esecuzione.

Circostanze imprevedibili: maltempo ordinario e divieti normativi prevedibili non bastano

Con riferimento all’articolo 72, paragrafo 1, lettera c), i), letto alla luce del considerando 109, la Corte precisa che l’amministrazione aggiudicatrice diligente deve valutare già in fase di preparazione dell’appalto i rischi derivanti da cause di sospensione prevedibili. Tra queste rientrano le condizioni meteorologiche abituali e i divieti regolamentari di esecuzione di lavori pubblicati in anticipo e applicabili nel periodo contrattuale.

Tali circostanze non possono essere considerate "imprevedibili" ai sensi della direttiva e non possono quindi giustificare il superamento del termine fissato nei documenti di gara e nel contratto iniziale, se non erano state espressamente previste come clausole di revisione. La Corte richiama in questo contesto l’articolo 72, paragrafo 1, lettera a), che consente di predisporre sin dall’inizio clausole di revisione per gestire circostanze prevedibili.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• una modifica sostanziale può essere accertata anche senza accordo scritto formale, purché emerga una volontà comune da altri elementi scritti;
• l’amministrazione aggiudicatrice, per invocare le circostanze imprevedibili, deve aver considerato in anticipo i rischi di superamento del termine dovuti a sospensioni prevedibili, come maltempo ordinario e divieti normativi già noti;
• tali circostanze, se non previste nei documenti di gara, non giustificano l’esecuzione oltre il termine contrattuale originario.

La Corte non risponde alle ulteriori questioni perché assorbite dalle risposte fornite.