Sentenza n. 1351/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, titolari di concessioni che assumevano prorogate fino al 31 dicembre 2033 in attuazione della legge n. 145/2018, hanno impugnato la deliberazione regionale n. 4/118 del 15 febbraio 2024 e la determinazione n. 1262 del 21 marzo 2024, contestando che le proroghe fossero prive di effetto per contrasto con il diritto UE. Hanno sostenuto che la proroga sarebbe derivata da un procedimento amministrativo legittimo ai sensi degli artt. 37 cod. nav. e 18 del relativo regolamento e che non ricorrerebbe scarsità della risorsa tale da rendere applicabile la direttiva 2006/123/CE. Hanno inoltre censurato il cronoprogramma regionale per invasione della competenza statale in materia di concorrenza e per mancata valutazione caso per caso; qualificato gli atti come revoca di un vantaggio economico, deducendo violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 per mancato contraddittorio e mancato indennizzo; infine hanno invocato l’art. 10-quater l. 14/2023, che avrebbe mantenuto efficaci le concessioni fino al 31 dicembre 2025 e comunque fino al rilascio dei nuovi titoli. Alcuni ricorrenti, con motivi aggiunti, hanno impugnato la deliberazione regionale n. 54/9 del 30 dicembre 2024 e le determinazioni del 13 marzo 2025 che hanno rimodulato il cronoprogramma e previsto titoli temporanei sino al 30 settembre 2027, insistendo sulla perdurante efficacia dei titoli originari.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha respinto la contestazione delle proroghe al 2033: le proroghe legislative automatiche incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con gli artt. 49 e 56 TFUE devono essere disapplicate, e i relativi effetti sono tamquam non essent; la pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione n. 32559/2023 ha annullato la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 18/2021 soltanto per ragioni processuali, senza eliminare i principi sostanziali richiamati dal TAR. Gli artt. 37 cod. nav. e 18 del regolamento non assicurano, da soli, una selezione effettiva, trasparente e imparziale, con adeguata pubblicità e criteri previamente stabiliti. Le censure relative alla mappatura e al cronoprogramma sono state dichiarate inammissibili perché tali attività regionali non risultano direttamente lesive delle posizioni dei concessionari; la Regione può svolgerle anche in vista dell’accertamento statale della scarsità delle risorse. È stata respinta come manifestamente infondata la qualificazione degli atti come revoca ex art. 21-quinquies: gli atti regionali hanno reso conoscibile l’inefficacia di proroghe prodotte direttamente dalla legge, senza esercizio di autotutela, sicché non erano dovuti né contraddittorio procedimentale né indennizzo. È stata esclusa anche la sussistenza di un affidamento tutelabile nella proroga al 2033, incompatibile con il quadro eurounitario e con l’obbligo di gara. Il motivo fondato sull’art. 10-quater l. 14/2023 è stato respinto perché anche le proroghe automatiche successive devono essere disapplicate per contrasto con il diritto UE. I motivi aggiunti sono stati respinti: i titoli temporanei e la proroga tecnica entro il termine massimo del 30 settembre 2027 sono stati ritenuti legittimi, in quanto funzionali a evitare occupazioni sine titulo e a consentire lo svolgimento della stagione estiva, senza pregiudicare l’obbligo di avviare e concludere quanto prima procedure competitive. La proroga non attribuisce un diritto alla permanenza fino al termine massimo se la gara è conclusa prima. È stata inoltre ritenuta provata, ai sensi dell’art. 64, comma 2, c.p.a., la circostanza non contestata che i titoli dei ricorrenti erano stati prorogati al 2033 esclusivamente mediante atti ricognitivi di proroghe legislative automatiche. Spese a carico dei ricorrenti, in solido, per euro 3.000 oltre accessori di legge, in favore della Regione Sardegna.

Norme richiamate

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  le concessioni di beni demaniali per finalità turistico - ricreative rappresentano autorizzazioni di servizi ai sensi dell’art. 12 della direttiva c.d. servizi, come tali sottoposte all’obbligo di gara

  Le concessioni demaniali turistico-ricreative che riguardano risorse disponibili in numero limitato devono essere assegnate mediante una procedura selettiva con garanzie di imparzialità, trasparenza e adeguata pubblicità; le proroghe automatiche incompatibili con tale disciplina vanno disapplicate.

• artt. 49 e 56 TFUE

  le disposizioni legislative recanti proroghe automatiche delle concessioni demaniali sono incompatibili con il diritto europeo, per contrasto sia con gli artt. 49 e 56 del T.F.U.E., sia con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE

  Il contrasto delle proroghe automatiche con le libertà e i principi del diritto UE impone la loro disapplicazione e l’assegnazione delle concessioni mediante procedure competitive non discriminatorie.

• art. 37 cod. nav.

  Proprio alla luce di tali elementi, la giurisprudenza richiamata ha concluso che l’art. 37 cod. nav. non sia in grado di garantire quella procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell’avvio della procedura stessa, del suo svolgimento e del suo completamento.

  La procedura informale contemplata dall’art. 37 cod. nav. non è sufficiente, da sola, a garantire la competizione richiesta dal diritto UE; l’affidamento deve rispettare trasparenza, imparzialità, parità di trattamento e pubblicità effettiva.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Di talché l’Amministrazione non esercita alcun potere di autotutela (con i vincoli che la caratterizzano): se l’atto eventualmente adottato dall’amministrazione svolge la sola funzione ricognitiva (e nei termini appunto in cui svolga questa sola funzione), mentre l’effetto autoritativo è prodotto direttamente dalla legge, la non applicabilità di quest’ultima impedisce il prodursi dell’effetto autoritativo della proroga.

  La dichiarazione amministrativa dell’inefficacia di una proroga derivante direttamente dalla legge, quando ha natura meramente ricognitiva, non costituisce revoca né annullamento in autotutela e non è soggetta ai relativi presupposti, compresi contraddittorio e indennizzo.

• art. 10-quater d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, conv. in l. 24 febbraio 2023, n. 14

  la nuova norma contenuta nell’art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29.12.2022, n. 198, conv. in L. 24.2.2023, n. 14 (c.d. Decreto Milleproroghe 2023), che ha previsto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere sino al 31.12.2024, si ponesse in frontale contrasto con il sopra richiamato art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, dovendo essere, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato

  La proroga automatica prevista dalla disposizione, in quanto contrastante con l’art. 12 della direttiva servizi, deve essere disapplicata dalle amministrazioni e non determina l’efficacia dei titoli oltre la scadenza.

• art. 3 l. 118/2022

  il termine del 30 settembre 2027 fissato per la proroga delle concessioni in essere (salva l’ipotesi particolare di cui all’art. 3, comma 3, della l. n. 118 cit., ossia la presenza di ragioni oggettive che impediscano la conclusione della procedura entro tale termine, con possibilità del suo differimento non oltre il 31 marzo 2028) rileva solo ed esclusivamente come limite massimo di estensione delle suddette concessioni in essere

  Il termine del 30 settembre 2027 costituisce un limite massimo, non una garanzia di durata fino a quella data: la concessione può cessare prima quando la procedura selettiva sia conclusa e i nuovi concessionari siano pronti a subentrare.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  con circostanza fattuale, oltre che già affermata in ricorso, rimasta incontestata e dunque da considerarsi provata ex art. 64, comma 2 c.p.a.

  Il TAR ha considerato provato il fatto non contestato che le proroghe dei titoli dei ricorrenti al 2033 derivassero esclusivamente da atti ricognitivi di proroghe legislative automatiche.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche per legge delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con gli artt. 49 e 56 TFUE devono essere disapplicate anche dalle amministrazioni; gli effetti delle proroghe non si producono e sono tamquam non essent.
• L’atto amministrativo che si limita a ricognire una proroga prodotta direttamente dalla legge non esercita un potere autoritativo autonomo. La successiva dichiarazione dell’inefficacia della proroga incompatibile con il diritto UE non integra autotutela e non comporta l’applicazione delle garanzie proprie della revoca, quali contraddittorio procedimentale e indennizzo.
• L’assegnazione di concessioni demaniali economicamente rilevanti richiede una procedura effettivamente competitiva, trasparente, imparziale e non discriminatoria, con adeguata pubblicità e criteri previamente definiti. Il modello informale dell’art. 37 cod. nav., fondato sulla domanda del privato e sul solo avviso locale, non è sufficiente a garantire tali requisiti.
• Il termine massimo previsto per la proroga tecnica delle concessioni non attribuisce al concessionario un diritto alla prosecuzione fino a quella data: la concessione può cessare prima se la procedura di gara viene conclusa anteriormente e i nuovi concessionari sono pronti a subentrare.
• Le attività amministrative preparatorie, come la mappatura delle aree e la definizione di un cronoprogramma, non sono direttamente lesive della posizione dei concessionari quando non incidono autonomamente sui loro titoli; le relative censure sono inammissibili se la lesione dedotta dipende soltanto dalla mancata applicazione della proroga automatica.

Come è indicizzato