Sentenza n. 11412/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale con cui era stata respinta l'istanza di riconoscimento del titolo denominato "Corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo", rilasciato dall'Università San Jorge in Spagna. Il Ministero aveva rilevato che l'attestato non dava accesso all'insegnamento in Spagna e non costituiva quindi un titolo abilitante, evidenziando inoltre le differenze quantitative e qualitative tra il percorso spagnolo e quello italiano disciplinato dal D.M. 30 settembre 2011. La ricorrente ha dedotto plurimi vizi, tra cui difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della normativa nazionale ed europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali e mancata valutazione effettiva e specifica delle conoscenze, competenze, formazione ed esperienza acquisite. Ha contestato, in particolare, che il Ministero avesse fondato il diniego su rilievi generali e formali relativi alla mancata abilitazione in Spagna, alla diversa denominazione del sostegno e allo svolgimento del corso in modalità blended, senza effettuare un concreto confronto tra i programmi formativi e senza valutare l'adozione di misure compensative. Il giudizio ha inoltre evidenziato che il medesimo titolo estero era stato ritenuto idoneo ai fini dell'ammissione ai percorsi speciali di specializzazione previsti dalla normativa sopravvenuta.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, imponendo all'Amministrazione il riesame dell'istanza. Il Collegio ha premesso che il riconoscimento automatico ai sensi della direttiva 2005/36/CE presuppone, di regola, che la qualifica consenta l'esercizio della professione nello Stato d'origine e che la ricorrente non aveva prodotto l'attestazione dell'autorità spagnola prevista dalla direttiva. Tuttavia, anche quando la fattispecie non rientra nell'ambito applicativo della direttiva, gli artt. 45 e 49 TFUE impongono allo Stato ospitante di prendere in considerazione l'insieme dei diplomi, certificati, altri titoli ed esperienze pertinenti e di confrontarli concretamente con le conoscenze e qualifiche richieste dalla disciplina nazionale. Il Ministero aveva invece svolto una valutazione fondata prevalentemente su elementi formali e generali, senza un effettivo raffronto tra le materie del percorso spagnolo e quelle del percorso italiano. La documentazione prodotta indicava 300 ore di formazione pratica e una significativa sovrapposizione tra le materie trattate in Spagna e quelle previste dall'Allegato B del D.M. 30 settembre 2011. Inoltre, l'Amministrazione non aveva valutato la possibilità di imporre misure compensative, neppure a fronte di differenze sostanziali nella formazione. L'assenza di un titolo abilitativo estero non poteva costituire una barriera preconcetta, poiché le competenze possedute dovevano essere valutate e, in caso di corrispondenza parziale o di differenze sostanziali, potevano essere colmate mediante misure compensative, quali attività didattiche, tirocinio o laboratorio aggiuntivi. Il TAR ha valorizzato anche la circostanza che il medesimo titolo rilasciato dall'Università San Jorge era stato ammesso ai percorsi speciali previsti dall'art. 7 del D.L. n. 71/2024 e dal D.I. n. 77/2025, il che rendeva non adeguatamente spiegato il diniego assoluto in assenza di una valutazione sulla possibilità di compensare le differenze formative. Le spese sono state compensate in ragione della pluralità degli orientamenti giurisprudenziali e della novità degli argomenti trattati.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  fissa le regole con cui uno Stato membro ospitante riconosce, per l'accesso a una professione regolamentata e per il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri d'origine e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione

  Il riconoscimento previsto dalla direttiva presuppone che la qualifica conseguita nello Stato d'origine abiliti il titolare a esercitare ivi la professione.

• direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 1 d.lgs. 206/2007

  Recepisce nell'ordinamento nazionale il principio secondo cui il riconoscimento riguarda qualifiche professionali che consentono l'esercizio della professione nello Stato d'origine.

• art. 3 d.lgs. 206/2007

  Il riconoscimento consente al beneficiario di accedere nello Stato ospitante alla stessa professione e di esercitarla alle condizioni dei cittadini dello Stato ospitante.

• art. 45 TFUE

  Tutela la libera circolazione dei lavoratori e, anche fuori dall'ambito della direttiva 2005/36/CE, impone una valutazione comparativa dei titoli, delle competenze e dell'esperienza pertinenti.

• art. 49 TFUE

  Tutela la libertà di stabilimento e richiede, nei casi pertinenti, la valutazione comparativa delle competenze professionali ai fini dell'accesso alla professione nello Stato ospitante.

• D.M. 30 settembre 2011

  Disciplina il percorso italiano di specializzazione per le attività di sostegno, costituendo il parametro per il confronto tra la formazione estera e quella nazionale.

• Allegato B al D.M. 30 settembre 2011

  Individua gli insegnamenti del percorso italiano di specializzazione, rispetto ai quali deve essere effettuato un confronto concreto con il programma formativo estero.

• Allegato C al D.M. 30 settembre 2011

  È stato utilizzato dall'Amministrazione quale parametro per valutare le modalità di svolgimento di insegnamenti, laboratori e tirocinio.

• art. 7, commi 1 e 2, D.L. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla L. 29 luglio 2024, n. 106

  Prevede percorsi di specializzazione per chi abbia seguito all'estero un percorso formativo sul sostegno e abbia presentato una domanda di riconoscimento i cui termini siano scaduti alla data prevista dalla legge, previa rinuncia alla domanda.

• art. 7, comma 3, D.L. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla L. 29 luglio 2024, n. 106

  Rinvia a un decreto ministeriale interministeriale la definizione dei criteri di ammissibilità e dei requisiti di qualità dei percorsi formativi esteri.

• art. 3 D.I. n. 77 del 24 aprile 2025

  Prevede, in relazione alla formazione estera, il conseguimento di 48 o 36 crediti formativi nei percorsi speciali, a fronte dei 60 crediti del percorso ordinario.

• art. 4 D.I. n. 77 del 24 aprile 2025

  Ammette ai percorsi speciali chi abbia completato presso un'università estera legalmente accreditata, o altro organismo abilitato, un percorso sul sostegno svolto prevalentemente nell'Unione europea, di almeno 1500 ore o idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU.

• L. 517/1977

  È richiamata per definire la funzione dell'insegnante di sostegno quale docente di classe dotato di competenze didattiche e psico-pedagogiche specifiche.

Massime di principio

• Anche quando un titolo estero non rientra nell'ambito di applicazione della direttiva 2005/36/CE perché non abilita all'esercizio della professione nello Stato d'origine, l'autorità dello Stato ospitante deve valutare, alla luce degli artt. 45 e 49 TFUE, l'insieme dei diplomi, certificati, altri titoli ed esperienze pertinenti dell'interessato mediante un confronto concreto con le conoscenze e qualifiche richieste dalla normativa nazionale.
• Il diniego di riconoscimento di una formazione professionale estera non può fondarsi esclusivamente sulla mancata abilitazione del titolo nello Stato d'origine, sulla diversa denominazione del percorso o su differenze organizzative e formali; l'Amministrazione deve verificare in modo effettivo le competenze sostanziali acquisite e la loro corrispondenza, anche parziale, con quelle richieste nello Stato ospitante.
• Quando dal raffronto emergono corrispondenze parziali o differenze sostanziali tra la formazione estera e quella nazionale, l'Amministrazione deve valutare la possibilità di prescrivere misure compensative proporzionate, quali ulteriori attività didattiche, laboratoriali o di tirocinio, prima di disporre un diniego assoluto.
• La motivazione del provvedimento di diniego deve dare conto delle materie e delle competenze concretamente esaminate, delle differenze formative rilevate e delle ragioni per cui tali differenze non siano colmabili mediante misure compensative; una motivazione basata su rilievi generali e formali non soddisfa l'obbligo di istruttoria e motivazione.
• La valutazione dell'equivalenza di una formazione estera deve considerare complessivamente titoli, formazione ed esperienza professionale dell'interessato e non può limitarsi al confronto astratto tra il percorso ordinario nazionale e il titolo estero.

Come è indicizzato