Cassazione Civile, Ordinanza n. 13324/2026 del 08/05/2026

Esito

La controversia

La vicenda origina dall'opposizione proposta da un ex consigliere di amministrazione di una banca avverso una delibera della Banca d'Italia che gli aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 175.000 per carenze nell'organizzazione, nella gestione dei rischi, nei controlli interni e nel governo societario dell'istituto, con riferimento all'assetto del gruppo, alla ripartizione delle deleghe e ai flussi informativi. La Corte d'appello di Roma ha rigettato l'opposizione e il soccombente ha proposto ricorso per cassazione con 22 motivi. I motivi hanno investito: la pretesa natura sostanzialmente penale delle sanzioni bancarie e la conseguente applicabilità delle garanzie dell'art. 6 CEDU; la dedotta illegittimità della motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio e la separatezza tra fase istruttoria e decisoria; la pretesa decadenza del potere punitivo per tardivo accertamento e per superamento dei termini procedimentali; la mancata applicazione retroattiva della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. n. 72 del 2015; l'asserita errata quantificazione della sanzione; la lamentata utilizzazione di accertamenti della BCE; la negata lesione del diritto di difesa per mancato accesso a documenti; la contestata violazione della presunzione di innocenza e dell'onere della prova; varie doglianze di omesso esame di fatti decisivi circa il ruolo del CdA, del comitato soci, dei flussi informativi, dei c.d. finanziamenti baciati, degli storni, degli investimenti in fondi comuni, del portafoglio strategico, dei derivati e della determinazione del sovrapprezzo delle azioni; infine, la condanna alle spese e la richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE. La Corte di cassazione ha respinto tutte le doglianze, ritenendo che le sanzioni dell'art. 144 TUB, nel testo applicabile, non abbiano natura penale, che la motivazione per relationem sia legittima se la proposta istruttoria è conosciuta dal destinatario, che il termine di 90 giorni dell'art. 14 l. n. 689/1981 decorra dal perfezionamento dell'accertamento tecnico-istruttorio e che i termini interni regolamentari non abbiano natura perentoria, che non operi la lex mitior per tali sanzioni amministrative, che la quantificazione fosse congrua, che l'istruttoria potesse avvalersi delle risultanze BCE, che il diniego di accesso non avesse inciso sul contraddittorio, che l'elemento soggettivo fosse correttamente desunto dalla colpa per omesso agire informato e omessa vigilanza del consigliere privo di deleghe, e che le ulteriori censure fossero inammissibili o infondate. È stata inoltre esclusa la necessità del rinvio pregiudiziale, poiché la questione era già chiarita da giurisprudenza consolidata e comunque non poneva un dubbio interpretativo rilevante sul diritto UE.

La decisione

Il ricorso per cassazione è stato integralmente rigettato. La Corte ha confermato la legittimità della sanzione amministrativa irrogata dalla Banca d'Italia e la correttezza della decisione della Corte d'appello di Roma che aveva respinto l'opposizione. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico del ricorrente, con liquidazione in favore della controricorrente, ed è stato dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 145 TUB

  ricorso in opposizione ai sensi dell’art. 145 TUB

  indica il rimedio oppositivo avverso la sanzione amministrativa bancaria

• artt. 144 ss. d.lgs. n. 385 del 1993

  le sanzioni amministrative pecuniarie per carenze organizzative e di controllo degli esponenti bancari hanno natura amministrativa e non sostanzialmente penale

• art. 6 CEDU

  non si applicano le garanzie proprie del processo penale alle sanzioni bancarie in esame, perché non hanno natura penale

• art. 24, comma 1, l. n. 262 del 2005

  la motivazione del provvedimento sanzionatorio deve indicare ragioni giuridiche e presupposti di fatto, ma è compatibile la motivazione per relationem in presenza della proposta istruttoria conosciuta dal destinatario

• art. 4, comma 3, TUB

  non esclude la tecnica motivazionale per rinvio nei procedimenti sanzionatori bancari

• art. 14 l. n. 689 del 1981

  il termine decadenziale per la contestazione decorre dal momento in cui l'accertamento si perfeziona all'esito dell'attività istruttoria, non dalla mera acquisizione materiale del fatto

• art. 19, comma 3, l. n. 689 del 1981

  il termine di sei mesi riguarda l'efficacia della misura cautelare e non la decadenza del potere sanzionatorio finale

• art. 28 l. n. 689 del 1981

  i procedimenti sanzionatori bancari restano soggetti al termine quinquennale di prescrizione della pretesa punitiva

• art. 11 l. n. 689 del 1981

  criteri generali di determinazione della sanzione, richiamati ma non ritenuti esclusivi ove vi sia disciplina speciale

• art. 144 quater TUB

  la misura va commisurata alla gravità concreta e la valutazione di congruità è sostanzialmente rimessa al giudice di merito

• art. 18, par. 5, Reg. UE n. 1024/2013

  non impone un diverso esito sulla qualificazione o sulla proporzionalità della sanzione nel caso concreto

• art. 3 l. n. 689 del 1981

  in materia bancaria la colpevolezza dell'esponente è ravvisata nella condotta negligente e omissiva, senza trasformarsi in responsabilità oggettiva

• art. 7, comma 10, d.lgs. n. 150 del 2011

  l'onere probatorio resta in capo alla pubblica amministrazione, ma la prova può essere data anche per presunzioni semplici

• art. 2392, comma 1, c.c.

  gli amministratori sono tenuti a vigilare sull'andamento della società e non sono esonerati dalle omissioni per il solo fatto di essere privi di deleghe operative

• art. 2380 bis, comma 1, c.c.

  il potere di gestione spetta a tutti gli amministratori

• art. 2381, comma 3, c.c.

  le deleghe non escludono i poteri deliberativi e di indirizzo del consiglio, che mantiene doveri di vigilanza e possibilità di revoca della delega

• art. 2381, comma 6, c.c.

  gli amministratori devono agire in modo informato

• art. 2441 c.c.

  nelle operazioni di aumento di capitale il consiglio deve curare in modo diligente il processo di determinazione del sovrapprezzo e verificare criticamente il lavoro dell'esperto

• art. 23 Cost.

  la questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata

• art. 97 Cost.

  richiamato in relazione alla tipicità e determinatezza delle fattispecie sanzionatorie, ma senza accoglimento

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali UE

  non è violato nel caso concreto dai tempi o dalle modalità procedimentali contestate

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato in relazione alla disciplina più favorevole, ma senza effetto retroattivo sulle sanzioni amministrative bancarie

• art. 52, par. 5, Carta dei diritti fondamentali UE

  richiamato senza incidenza decisiva sulla disciplina delle sanzioni in esame

• art. 263 TFUE

  richiamato per il principio di motivazione degli atti, ma non ritenuto ostativo alla motivazione per relationem

• art. 267 TFUE

  il rinvio pregiudiziale non è dovuto quando la questione è già chiarita o manifestamente infondata

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater

  disposto il pagamento dell'ulteriore contributo unificato se dovuto

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 bis

  parametro per l'ulteriore importo del contributo unificato

• artt. 82 e 87 c.p.c.

  la parte vittoriosa ha diritto al rimborso delle spese anche quando l'amministrazione sia difesa da un difensore dipendente

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall'autorità di vigilanza bancaria per carenze organizzative, nei controlli interni e nel governo societario degli esponenti bancari non hanno, di regola, natura sostanzialmente penale e non attraggono automaticamente le garanzie del processo penale ex art. 6 CEDU.
• Nei procedimenti sanzionatori bancari è legittima la motivazione per relationem del provvedimento finale quando il destinatario abbia ricevuto la proposta istruttoria richiamata e sia messo in condizione di comprendere e contestare compiutamente gli addebiti.
• Ai fini del termine di decadenza per la contestazione, l'accertamento non coincide con la semplice conoscenza del fatto, ma con il completamento dell'istruttoria necessaria a verificarne la rilevanza e la sussistenza; i termini interni regolamentari non possono derogare alla disciplina legale se non hanno copertura normativa adeguata.
• Per le sanzioni amministrative bancarie non opera, in assenza di espressa previsione, il principio penalistico della lex mitior; resta applicabile il criterio del tempus regit actum, salvo diversa disposizione di legge.
• Nella valutazione della responsabilità degli amministratori bancari, il consigliere privo di deleghe non può ritenersi esente da colpa per il solo fatto di avere fatto affidamento sui flussi informativi interni o sulle strutture delegate: grava su di lui un dovere di agire in modo informato, di vigilare sull'andamento della società e di attivarsi in presenza di anomalie.
• L'esistenza di comitati endoconsiliari o di articolazioni interne con compiti istruttori o di primo vaglio non esonera il consiglio di amministrazione dalle proprie responsabilità, se la struttura delegata non è accompagnata da un effettivo controllo e da una verifica critica dell'operato dei delegati.
• In tema di opposizione a sanzioni amministrative, la pubblica amministrazione deve provare i fatti costitutivi dell'illecito, ma può farlo anche mediante presunzioni semplici; la colpevolezza può essere desunta da una condotta omissiva negligente valutata alla luce della qualifica professionale e delle funzioni dell'agente.
• La quantificazione della sanzione amministrativa è sindacabile in cassazione solo entro limiti ristretti, essendo rimessa in larga parte al giudice di merito la valutazione della gravità concreta e della proporzionalità rispetto ai fatti accertati.

Come è indicizzato