L.R. Toscana 18/2019

Disposizioni per la qualità del lavoro e la buona impresa negli appalti pubblici toscani

La legge regionale Toscana 16 aprile 2019, n. 18 interviene sugli appalti di lavori, servizi e forniture di competenza regionale e degli altri soggetti indicati dalla legge, con l’obiettivo di rafforzare la qualità del lavoro, la regolarità contributiva e la valorizzazione delle imprese che adottano comportamenti virtuosi. Il provvedimento opera nel perimetro del d.lgs. 50/2016 e si applica esclusivamente al territorio della Regione Toscana.

Ambito di applicazione soggettivo e principi generali

La disciplina si applica unitariamente alle stazioni appaltanti, ossia:

• Regione, enti e agenzie istituiti con legge regionale ed enti parco regionali;
• enti locali, consorzi, unioni e associazioni;
• aziende unità sanitarie locali, aziende ospedaliero-universitarie ed ESTAR;
• aziende pubbliche per i servizi alla persona;
• altre amministrazioni aggiudicatrici, enti aggiudicatori e altri soggetti aggiudicatori rientranti nelle definizioni del Codice dei contratti, con esclusione dei soggetti di cui all’art. 117, comma secondo, lettera g), Cost.

Nella documentazione di gara deve essere previsto, per il personale impiegato nell’esecuzione dell’appalto, il contratto collettivo nazionale, territoriale o aziendale in vigore per settore e zona, purché stipulato dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative e coerente con le attività oggetto dell’appalto. Negli appalti di servizi la Regione promuove inoltre stabilità occupazionale, uniformità dei trattamenti e mantenimento dei diritti acquisiti.

Tutela della stabilità occupazionale nei servizi

Quando il riassorbimento del personale impiegato nel servizio sia previsto dal CCNL o dalla documentazione di gara, l’appaltatore uscente deve fornire informazioni dettagliate sul personale, tra cui numero, qualifica, livello retributivo, mansioni, anzianità, orario, sede, lavoratori protetti dalla l. 68/1999, CCNL applicato ed eventuali elementi retributivi aggiuntivi.

La stazione appaltante deve tener conto dell’incidenza economica di tale riassorbimento nel determinare la base di gara della nuova procedura. Il contratto deve contenere una clausola che obblighi l’uscente a trasmettere le informazioni richieste.

Elementi premiali nell’offerta e partecipazione delle imprese

Nella definizione dei criteri di valutazione dell’offerta, le stazioni appaltanti possono considerare misure che favoriscano:

• la partecipazione di micro e piccole imprese e i relativi effetti occupazionali;
• negli appalti con impiego diretto di lavoratori, l’inserimento di lavoratori con disabilità assunti oltre gli obblighi di legge, di lavoratori disoccupati da oltre 24 mesi e di lavoratori in cassa integrazione.

Nelle procedure di servizi possono inoltre essere valorizzati:

• il riassorbimento del personale dell’appaltatore uscente;
• il mantenimento di diritti, anzianità, regime giuridico e trattamento economico di provenienza.

La legge prevedeva anche un criterio premiale legato a un trattamento economico minimo orario non inferiore a 9 euro lordi per alcune procedure regionali, ma l’art. 6.1 è stato introdotto nel 2025 e successivamente dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte costituzionale; quindi non costituisce disciplina utile applicabile.

Suddivisione in lotti

Per gli appalti di forniture e servizi di importo superiore alla soglia comunitaria, le stazioni appaltanti devono motivare in modo specifico l’eventuale mancata suddivisione in lotti. La previsione è finalizzata a favorire la partecipazione di micro, piccole e medie imprese.

DURC di congruità e sperimentazione nei lavori pubblici regionali

La Regione promuove in via sperimentale, per i lavori pubblici affidati dalla amministrazione regionale di importo superiore a 2.000.000 euro, l’introduzione del DURC di congruità, volto a verificare in fase esecutiva:

• la regolarità contributiva e assicurativa dell’impresa;
• la congruità dell’incidenza del costo della manodopera nel cantiere.

La sperimentazione:

• riguarda solo le lavorazioni rientranti nei CCNL del settore edile;
• dura due anni;
• è accompagnata da un confronto con le parti sociali delle Casse edili per definire accordi sul rilascio del documento;
• al termine, in base agli esiti, la Regione disciplina la messa a regime dell’istituto.

La Regione può svolgere le attività anche tramite il tutor di cantiere, che supporta il direttore dei lavori nelle verifiche necessarie al rilascio del DURC di congruità. La decorrenza della sperimentazione, gli aspetti organizzativi e le modalità di determinazione del compenso del tutor sono demandati a deliberazione della Giunta regionale.

Organizzazione degli elenchi degli operatori economici e indagini di mercato

Per gli affidamenti di lavori tramite procedure negoziate, la legge disciplina le modalità di svolgimento delle indagini di mercato e la formazione/gestione degli elenchi degli operatori economici, in coerenza con le linee guida ANAC.

La Giunta regionale deve approvare uno schema di regolamento per la costituzione, gestione e aggiornamento degli elenchi, sentiti soggetti istituzionali e parti sociali. Lo schema deve:

• distinguere gli operatori per categoria e fasce di importo;
• rispettare i principi di concorrenza, trasparenza, rotazione, non discriminazione e favor partecipationis;
• evidenziare certificazioni di qualità, specie ambientali, sociali e di sicurezza.

L’indagine di mercato deve indicare nella determina a contrarre il numero di operatori da consultare. Se le manifestazioni sono superiori al numero indicato, è possibile il sorteggio, da effettuarsi tramite il sistema telematico regionale START con modalità che preservino la segretezza dei nominativi fino alla scadenza del termine di presentazione delle offerte.

Una parte della disciplina che consentiva di riservare fino al 50% della partecipazione alle micro, piccole e medie imprese con sede in Toscana è stata dichiarata illegittima dalla Corte costituzionale e non è quindi utilizzabile.

Elenco regionale degli operatori economici della Giunta

La legge, come successivamente modificata, istituisce un elenco degli operatori economici della Giunta regionale per semplificare l’affidamento di lavori sotto soglia, articolato per soglie d’importo e categorie di lavorazioni.

L’elenco è utilizzato per individuare gli operatori da invitare alle procedure negoziate nei casi previsti dalla normativa vigente, salvo motivata impossibilità o peculiari caratteristiche dell’appalto. Può essere impiegato:

• dalla Giunta regionale;
• dagli enti dipendenti, dalle aziende e dagli enti del servizio sanitario regionale;
• dal Consiglio regionale, previa richiesta;
• dagli enti locali, loro consorzi, unioni e associazioni, dalle ASP e da altre amministrazioni aggiudicatrici del territorio regionale, previa richiesta.

La Giunta regionale disciplina con deliberazione modalità di costituzione, gestione, aggiornamento e utilizzo dell’elenco, per evitare duplicazioni di adempimenti e assicurare la rotazione mediante scorrimento.

Tutor di cantiere negli appalti di lavori

Per i contratti di lavori con importo a base di gara superiore a 5.000.000 euro, le stazioni appaltanti devono individuare un tutor di cantiere per la fase esecutiva.

Il tutor:

• supporta il coordinatore della sicurezza nella verifica del rispetto della normativa di sicurezza;
• supporta il direttore dei lavori nelle verifiche documentali su esecutore e subappaltatore verso i dipendenti;
• aiuta la stazione appaltante nei rapporti con gli organi statali competenti in materia di lavoro e sicurezza;
• collabora alla raccolta e conservazione delle informazioni previste dalla legge.

In materia di sicurezza, il tutor rileva eventuali fabbisogni formativi, può proporre iniziative formative e ne monitora gli esiti, partecipa alle riunioni di coordinamento e agli incontri previsti dalla legge. Il compenso è determinato prendendo a riferimento l’ispettore di cantiere secondo il decreto ministeriale 17 giugno 2016, ed è posto a carico della stazione appaltante quale somma a disposizione del quadro economico. Il tutor non può svolgere attività formativa nei cantieri in cui opera. Gli organismi paritetici possono supportare, senza oneri pubblici, sia la scelta dei professionisti sia l’attività del tutor. Il regolamento di attuazione deve specificarne requisiti professionali e prerogative.

Modifiche alla l.r. Toscana 38/2007

La legge modifica la disciplina regionale sui contratti pubblici e sulla sicurezza del lavoro, in particolare:

• amplia le funzioni dell’Osservatorio regionale sui contratti pubblici, includendo analisi statistiche e supporto conoscitivo per programmazione, affidamento, esecuzione, anticorruzione e trasparenza;
• aggiorna la composizione e la durata del Comitato di indirizzo dell’Osservatorio, che dura cinque anni ed è composto da rappresentanti regionali, locali, camerali, sociali e professionali, con possibili integrazioni tramite intese con amministrazioni statali e enti previdenziali/assicurativi;
• disciplina i termini per le designazioni, prevedendo la nomina anche con le designazioni di almeno cinque membri se il termine di 60 giorni decorre inutilmente;
• sostituisce la disciplina del prezzario regionale, che costituisce base di riferimento per capitolati, importi a base di gara e verifica dell’anomalia delle offerte, con aggiornamento annuale e articolazione territoriale; il prezzario evidenzia anche i costi della manodopera, gli oneri assicurativi/previdenziali, di sicurezza e socio-ambientali;
• sostituisce la disciplina del tutor di cantiere, definendone ambito, funzioni, costo e supporto degli organismi paritetici;
• abroga gli articoli 17 e 36 della l.r. 38/2007.

Regime transitorio, clausole finanziarie ed entrata in vigore

Per il DURC di congruità la Giunta regionale definisce con deliberazione la decorrenza della sperimentazione, gli aspetti organizzativi e le modalità di determinazione del compenso del tutor.

Per gli affidamenti di lavori resta ferma la possibilità di ulteriore semplificazione prevista dalla legge statale di bilancio 2019.

La legge è entrata in vigore il giorno successivo alla pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana.

Obsolescenza complessiva della disciplina

La legge conserva rilievo storico-normativo, ma una parte significativa della disciplina è oggi superata dal mutato quadro dei contratti pubblici e da successive modifiche regionali; inoltre alcune previsioni sono state dichiarate illegittime o abrogate. Restano comunque utili, in chiave ricostruttiva, le disposizioni modificative della l.r. 38/2007 e la disciplina regionale dei principi di tutela del lavoro negli appalti toscani.