Sentenza n. 15478/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

L’impresa, per difendersi in cinque procedimenti di inefficacia avviati da Mediocredito Centrale in relazione a garanzie agevolate dal Fondo di Garanzia per le PMI, aveva presentato cinque istanze di accesso alla documentazione proveniente da un procedimento penale, agli atti trasmessi dalla Banca d’Italia a seguito di attività ispettiva e agli altri documenti posti a fondamento dell’avvio dei procedimenti. Il gestore aveva negato l’ostensione degli atti riconducibili a procedimenti penali in corso, richiamando il segreto istruttorio. La ricorrente ha contestato: l’illegittimità del riscontro unitario a istanze riferite a procedimenti distinti; la violazione degli artt. 22 e 24 della legge n. 241/1990 e dei principi di trasparenza, partecipazione e giusto procedimento, deducendo la natura difensiva dell’accesso; l’erroneo richiamo al segreto di vigilanza e al segreto istruttorio; il difetto di motivazione e l’omessa ponderazione degli interessi; nonché la violazione della disciplina dell’accesso civico generalizzato. Mediocredito Centrale ha eccepito l’inammissibilità per la proposizione di ricorsi distinti.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità: la regola generale è l’impugnazione di un solo provvedimento con ciascun ricorso e il ricorso cumulativo è eccezionale, sicché la separata proposizione dei giudizi non determina l’inammissibilità. Nel merito, ha riconosciuto la natura difensiva dell’accesso, funzionale alla tutela dell’impresa nei procedimenti di inefficacia. Ha accolto le censure relative alla mancata ostensione degli atti istruttori trasmessi dalla Banca d’Italia e degli altri atti dei procedimenti di inefficacia: il segreto di vigilanza ex art. 7 t.u.b. non è assoluto e può cedere alle esigenze difensive dopo il bilanciamento previsto dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990; nel caso concreto la Banca d’Italia, titolare dell’interesse protetto, aveva dichiarato di non ravvisare ragioni ostative. Mediocredito Centrale e Banca d’Italia non avevano inoltre indicato puntuali ragioni che impedissero l’ostensione degli altri atti richiesti, pur gravando su di loro tale onere. Ha invece respinto la richiesta relativa agli atti formati o detenuti dall’autorità giudiziaria nell’ambito di indagini penali in corso: oltre a non risultare espressamente compresi nell’istanza, essi sono soggetti al segreto previsto dall’art. 329 c.p.p. Ha escluso l’obbligo di ostensione per la documentazione prodotta dalla stessa ricorrente nelle operazioni e nella richiesta di escussione, nonché per quella già consultabile sul portale del Fondo, perché manca la necessità dell’accesso ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990. Ha respinto le censure contro la trattazione contestuale delle istanze, non essendo stato pregiudicato il diritto di difesa in presenza di un comune nucleo istruttorio, e ha ritenuto non pertinente l’accesso civico generalizzato, il cui interesse meramente conoscitivo recede di fronte agli interessi pubblici protetti dall’art. 5-bis, comma 1, del d.lgs. n. 33/2013. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti indicati: annullato il diniego parziale e ordinato al gestore di consentire l’accesso entro trenta giorni, con esclusione degli atti dell’autorità giudiziaria relativi ai procedimenti penali e della documentazione già nella disponibilità della ricorrente tramite il portale. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  tale segreto, secondo la giurisprudenza, non può ritenersi del tutto intangibile, ma è destinato a cedere a fronte di superiori esigenze difensive, da accertarsi all’esito del giudizio comparativo previsto dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, secondo i criteri della necessarietà, dell’indispensabilità e della parità di rango degli interessi contrapposti

  Il segreto di vigilanza non è assoluto: può essere superato quando esigenze difensive superiori risultino necessarie e indispensabili e gli interessi contrapposti siano di pari rango, all’esito di una comparazione.

• art. 7 d.lgs. 385/1993 (t.u.b.)

  sebbene tali atti siano coperti dal segreto previsto dall’art. 7 t.u.b. posto a presidio dell’interesse pubblico all’efficace esercizio dell’attività di vigilanza, tale segreto, secondo la giurisprudenza, non può ritenersi del tutto intangibile, ma è destinato a cedere a fronte di superiori esigenze difensive, da accertarsi all’esito del giudizio comparativo previsto dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990, secondo i criteri della necessarietà, dell’indispensabilità e della parità di rango degli interessi contrapposti

  Il segreto d’ufficio relativo all’attività di vigilanza tutela un interesse pubblico, ma non preclude in modo inderogabile l’accesso difensivo; la sua prevalenza va valutata in concreto.

• art. 329 c.p.p.

  trattandosi di atti formati nell’ambito di indagini penali in corso, viene in rilievo l’art. 329 c.p.p., secondo cui gli atti d’indagine compiuti dalla polizia giudiziaria “sono coperti da segreto fino a quando l’imputato non ne possa avere conoscenza e comunque non oltre la chiusura delle indagini preliminari”

  Gli atti di indagine penale sono coperti da segreto fino a quando l’imputato possa conoscerli e, comunque, non oltre la chiusura delle indagini preliminari; tali atti sono esclusi dall’ostensione nel caso esaminato.

• artt. 22 e 24 l. 241/1990

  non sussiste alcun obbligo di ostensione in capo al Gestore per la documentazione amministrativa e istruttoria prodotta dalla medesima parte ricorrente in sede di presentazione delle operazioni e di successiva richiesta di escussione, nonché per quella comunque accessibile tramite il portale telematico del Fondo, atteso che rispetto a tali atti difetta il presupposto stesso della necessità dell’accesso ex art. 22 l. n. 241/1990

  L’accesso documentale presuppone una necessità concreta di acquisire i documenti; l’obbligo di ostensione non sussiste per atti già prodotti dal richiedente o già accessibili attraverso il portale del Fondo.

• art. 5-bis, comma 1, d.lgs. 33/2013

  parimenti, non rileva la disciplina dell’accesso civico generalizzato, invocata dalla ricorrente in via concorrente, atteso che l’interesse meramente conoscitivo che connota l’accesso civico generalizzato è recessivo rispetto alle esigenze di tutela degli interessi pubblici protetti dall’ordinamento, come espressamente previsto dall’art. 5-bis, comma 1, del d.lgs. n. 33 del 2013

  L’interesse meramente conoscitivo proprio dell’accesso civico generalizzato recede quando si contrappone alle esigenze di tutela degli interessi pubblici protetti dall’art. 5-bis, comma 1.

• art. 116 c.p.a.

  avverso il diniego opposto in relazione alle predette istanze, la ricorrente ha proposto distinti ricorsi ex art. 116 c.p.a., tra cui quello oggetto del presente giudizio

  Il giudizio è stato proposto ai sensi dell’art. 116 c.p.a. per contestare il diniego di accesso; il testo non enuncia ulteriori criteri interpretativi della disposizione.

Massime di principio

• Il segreto di vigilanza sugli atti trasmessi dalla Banca d’Italia non è assoluto e può cedere alle esigenze difensive, previa comparazione concreta secondo i criteri di necessarietà, indispensabilità e parità di rango degli interessi contrapposti; la valutazione dell’interesse protetto compete al titolare del segreto.
• Nel procedimento di accesso difensivo, l’amministrazione che nega l’ostensione deve indicare puntuali ragioni ostative e confrontarle con l’esigenza di tutela degli interessi giuridici del richiedente; in assenza di tali ragioni, gli atti pertinenti al procedimento devono essere esibiti.
• Gli atti formati nell’ambito di indagini penali in corso e coperti dal segreto previsto dall’art. 329 c.p.p. non sono ostensibili finché permane il segreto; la loro esclusione non comporta il diniego dell’accesso agli altri atti amministrativi richiesti.
• Non è necessario l’accesso documentale a documenti già prodotti dal richiedente o già consultabili attraverso il portale telematico dell’amministrazione.
• La trattazione unitaria di più istanze di accesso non è illegittima quando i procedimenti cui si riferiscono condividono un nucleo istruttorio comune e non ne risulta pregiudicato il diritto di difesa.

Come è indicizzato