Sentenza n. 1440/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza di demolizione con cui il Comune aveva ritenuto il manufatto difforme dalla licenza edilizia e dal nulla osta paesaggistico, realizzato su un'area di sedime diversa, con ampliamenti non autorizzati e in forza di una licenza divenuta nulla per mancato inizio dei lavori entro il termine annuale. Ha dedotto: l'impossibilità di demolire le opere abusive senza pregiudicare quelle legittime e la conseguente necessità di applicare una sanzione pecuniaria; la violazione dell'affidamento maturato per il lungo tempo trascorso, per l'inerzia comunale e per precedenti atti amministrativi; l'erronea qualificazione delle difformità e il difetto di istruttoria tecnica; l'omessa comunicazione di avvio del procedimento; la mancata adozione di un autonomo e motivato provvedimento di decadenza della licenza edilizia; l'insufficiente individuazione e motivazione delle opere da demolire; il travisamento dei fatti, sostenendo la conformità dell'immobile al titolo edilizio, alle autorizzazioni paesaggistiche e alle norme applicabili all'epoca della costruzione. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il rigetto dell'istanza di annullamento in autotutela e l'accertamento di inottemperanza all'ordinanza, deducendone l'illegittimità derivata e vizi di motivazione, istruttoria e travisamento. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la nota di avvio del procedimento di annullamento della CILA, sostenendo la nullità dell'esercizio di un potere non tipizzato e ulteriori vizi di motivazione, istruttoria e travisamento.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato accolto soltanto nella parte relativa alla dichiarazione, sia pure implicita, di nullità o decadenza della licenza edilizia. Il TAR ha ritenuto provato documentalmente che i lavori erano stati comunicati entro un anno dal rilascio del titolo e che l'ultimazione era stata comunicata entro i termini indicati nell'ordinanza. Il Comune, gravato dell'onere di provare il mancato rispetto dei termini, si era limitato a valorizzare il contenuto di un contratto di compravendita, senza considerare che esso era anteriore alla scadenza del termine e senza confrontarsi con la comunicazione di inizio lavori prodotta dalla ricorrente. La decadenza del titolo, inoltre, avrebbe dovuto essere accertata con adeguata istruttoria, motivazione e contraddittorio procedimentale. È stata quindi annullata l'ordinanza nella sola parte in cui dichiarava la nullità della licenza edilizia. Sono state invece respinte le censure contro l'ordine di demolizione. Il TAR ha affermato che l'eventuale impossibilità di demolire senza pregiudicare opere legittime rileva nella fase esecutiva e non incide sulla legittimità dell'ordinanza; che il decorso del tempo non determina un affidamento tutelabile in presenza di abuso edilizio; che gli abusi devono essere valutati unitariamente e non atomisticamente, soprattutto in area sottoposta a vincolo paesaggistico; che l'ordine di demolizione, quale atto vincolato e sanzionatorio, non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio e non richiede una motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico, anche se adottato a distanza di tempo. La verificazione disposta dal TAR ha confermato la non conformità dell'immobile al progetto assentito e al nulla osta paesaggistico, rilevando la diversa area di sedime, la diversa quota, due finestre non previste, due scale esterne e i relativi vani sottoscala. Il primo ricorso per motivi aggiunti è stato rigettato perché il rigetto dell'istanza di autotutela e l'accertamento di inottemperanza non risultavano illegittimi in via derivata, essendo legittimo l'ordine demolitorio. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile: la nota di avvio del procedimento di annullamento della CILA è un atto endoprocedimentale e preparatorio, privo di autonoma lesività e non immediatamente impugnabile; inoltre, la CILA ha natura di comunicazione e non di provvedimento amministrativo. Le spese di lite sono state compensate, mentre le spese della verificazione sono state poste a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  La decadenza del permesso o della licenza edilizia per mancato rispetto dei termini deve essere accertata mediante un provvedimento espresso, adeguatamente istruito e motivato, con instaurazione del contraddittorio con il privato.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L'ordine di demolizione costituisce una misura vincolata e ripristinatoria conseguente all'accertamento dell'abuso edilizio.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio è necessaria nel procedimento di accertamento della decadenza del titolo edilizio, mentre non è richiesta per l'ordine di demolizione, avente natura vincolata e sanzionatoria.

• art. 3 l. 241/1990

  La dichiarazione di decadenza del titolo edilizio, anche se vincolata e dichiarativa, deve essere motivata; l'ordine di demolizione non richiede una motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico diverse dal ripristino della legalità, quando siano accertati i presupposti dell'abuso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il giudice ne richiama l'eventuale applicabilità in materia di comunicazione di avvio, senza fondare su tale disposizione la decisione principale.

• art. 66 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di disporre una verificazione, utilizzata nel caso concreto per accertare la conformità dell'immobile al titolo edilizio e al nulla osta paesaggistico.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È stato applicato per avvisare le parti della possibile inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, poi dichiarato inammissibile.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  È richiamato in relazione al regime della CILA e alla contestazione del potere comunale di controllo successivo.

• art. 6 l.r. 16/2016

  È richiamato nel procedimento relativo alla CILA e alla valutazione della regolarità procedimentale della comunicazione.

• d.lgs. 42/2004

  La difformità dell'immobile dal nulla osta della Soprintendenza in area paesaggisticamente vincolata concorre a confermare la legittimità dell'ordine demolitorio.

• art. 99 c.p.a.

  Non direttamente applicato; la sentenza richiama il principio enunciato dall'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 9 del 2017.

Massime di principio

• L'onere di provare il mancato inizio dei lavori entro il termine previsto dal titolo edilizio grava sul Comune che dichiara la decadenza del titolo; la prova non può essere desunta automaticamente dal solo contenuto di un atto di compravendita, soprattutto quando il privato produca documentazione idonea a dimostrare l'inizio e l'ultimazione dei lavori.
• La decadenza del titolo edilizio deve essere accertata con un provvedimento espresso, adeguatamente istruito e motivato, preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento e dal contraddittorio con il privato, anche quando abbia natura vincolata e dichiarativa.
• L'ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e ripristinatorio: non richiede, di regola, la comunicazione di avvio del procedimento né una specifica motivazione sulle ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità violata, anche se adottato dopo un lungo periodo dalla realizzazione dell'abuso.
• La mera inerzia dell'amministrazione e il decorso del tempo non rendono legittima un'opera abusiva e non fanno sorgere, di per sé, un affidamento tutelabile in capo al proprietario, anche se attuale e non responsabile della realizzazione dell'abuso.
• La valutazione dell'abuso edilizio deve essere complessiva e non atomistica: le opere devono essere considerate nella loro globalità e nel loro impatto unitario sul territorio e sul paesaggio, senza consentire il frazionamento artificioso degli interventi per ottenere l'applicazione di una sanzione più favorevole o per eludere i presupposti della sanatoria.
• La comunicazione di avvio del procedimento di annullamento della CILA è un atto endoprocedimentale e preparatorio, privo di autonoma lesività e, salvo ipotesi eccezionali di arresto procedimentale o altra immediata lesività, non è immediatamente impugnabile.

Come è indicizzato