Sentenza n. 1473/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’intera sequenza procedimentale diretta alla realizzazione, nelle vicinanze del proprio centro commerciale, di una media struttura di vendita alimentare fino a 1.500 mq, previa trasformazione urbanistica dell’area da residenziale a commerciale e demolizione di un fabbricato esistente. Ha dedotto: incompetenza e difetto di istruttoria del commissario straordinario, per avere recepito l’accordo pubblico-privato senza una valutazione autonoma del Consiglio comunale; violazione delle norme regionali in materia di accordi pubblico-privati e delle competenze consiliari; errata determinazione del contributo perequativo o straordinario, per il confronto tra valori ritenuti non omogenei; incongruità e disparità di trattamento nella previsione delle opere viabilistiche, ritenute funzionali al solo interesse privato del nuovo insediamento; violazione della disciplina regionale sui parchi commerciali, assumendo che la nuova struttura, insieme a due esercizi commerciali già esistenti, costituisse una grande struttura di vendita soggetta a pianificazione coordinata sovracomunale; tardività dell’approvazione della variante rispetto al termine previsto dall’accordo; illegittimità derivata degli atti successivi; violazione delle prescrizioni della conferenza di servizi e difetto di istruttoria del permesso di costruire per l’asserita mancanza della relazione geologica, della relazione geotecnica e della documentazione di compatibilità idraulica. Le resistenti hanno eccepito il difetto di interesse, la tardività di parte dei motivi aggiunti e l’inammissibilità delle censure concernenti il merito delle valutazioni di interesse pubblico.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti, accogliendo soltanto la richiesta di estromissione del precedente proprietario dell’area, che aveva ceduto il compendio alla controinteressata durante il giudizio. È stato riconosciuto l’interesse ad agire della ricorrente: la proprietà del centro commerciale e la vicinanza dell’intervento consentivano di allegare un pregiudizio concreto al valore del compendio, anche in ragione dell’incremento dell’offerta commerciale nello stesso bacino di utenza. Le censure sulla competenza e sull’istruttoria sono state respinte. L’accordo pubblico-privato è inizialmente valutato dalla Giunta e viene recepito dallo strumento urbanistico; non è richiesto un distinto e preliminare atto consiliare di approvazione dell’accordo. Il commissario straordinario, subentrando agli organi comunali disciolti, dispone dei poteri degli organi di governo e può adottare la variante urbanistica. Inoltre, sia il commissario sia il successivo Consiglio comunale avevano effettuato valutazioni autonome sull’interesse pubblico e sulle osservazioni pervenute. Le contestazioni formulate oralmente sull’assenza di interesse pubblico sono state dichiarate inammissibili perché nuove rispetto ai motivi dedotti negli scritti difensivi. La censura sul contributo perequativo è stata dichiarata inammissibile per difetto di interesse, poiché un eventuale annullamento parziale non avrebbe impedito l’intervento, e comunque infondata: i valori comparati erano valori omogenei riferiti alle aree prima e dopo la trasformazione, secondo criteri già previsti dall’accordo. La disparità di trattamento è stata ritenuta generica e riferita a situazioni non identiche. La valutazione del beneficio pubblico e delle opere viabilistiche è stata ricondotta alla discrezionalità amministrativa; le opere previste risultavano plurime e idonee a migliorare la viabilità e la sicurezza della zona, senza profili di manifesta irragionevolezza. È stata respinta anche la censura sul parco commerciale, poiché gli esercizi interessati disponevano di accessi indipendenti alla viabilità pubblica e non ricorrevano le condizioni regolamentari per qualificare l’aggregazione come grande struttura di vendita. La censura sulla tardiva approvazione della variante è stata ritenuta tardiva, perché deducibile già contro l’atto di adozione, e comunque infondata: il termine dell’accordo non era essenziale, operava nell’interesse delle parti e la sua violazione non poteva essere fatta valere dal terzo dopo la prosecuzione concorde dell’iter. Le censure contro il permesso di costruire sono state respinte perché la documentazione geologica e idraulica era stata prodotta in giudizio; le ulteriori contestazioni sull’inidoneità della documentazione sono state dichiarate inammissibili, essendo state introdotte con memoria non notificata. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e della controinteressata, nella misura di 2.500 euro per ciascuna.

Norme richiamate

• art. 6 l.r. Veneto 11/2004

  L'accordo costituisce parte integrante dello strumento di pianificazione cui accede ed è soggetto alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione. L'accordo è recepito con il provvedimento di adozione dello strumento di pianificazione ed è condizionato alla conferma delle sue previsioni nel piano approvato.

  L’accordo pubblico-privato è recepito direttamente con l’adozione dello strumento urbanistico; non occorre un distinto e preliminare atto consiliare di approvazione. La conferma delle previsioni avviene con l’approvazione dello strumento di pianificazione.

• art. 18 l.r. Veneto 11/2004

  Richiamato con riferimento alla disciplina regionale della formazione e approvazione degli strumenti urbanistici e alle competenze coinvolte nella variante.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la competenza consiliare in materia di pianificazione; la censura è stata respinta in ragione dei poteri sostitutivi attribuiti al commissario straordinario.

• art. 141 d.lgs. 267/2000

  Il commissario straordinario nominato dopo lo scioglimento del Consiglio comunale esercita le attribuzioni degli organi di governo dell’ente fino alla loro ricostituzione, comprese quelle relative all’adozione della variante urbanistica.

• art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla determinazione del contributo straordinario connesso alla trasformazione urbanistica; nel caso concreto la censura è stata ritenuta inammissibile e comunque infondata.

• art. 16, comma 2-bis, l.r. Veneto 11/2004

  Impone la pianificazione coordinata sovracomunale per le aree destinate a grandi strutture di vendita, compresi i parchi commerciali; non si applica quando gli esercizi hanno accessi indipendenti alla viabilità pubblica e non ricorrono le condizioni regolamentari del parco commerciale.

• art. 6 regolamento regionale Veneto 21 giugno 2013, n. 1

  Non costituisce parco commerciale l'aggregazione di esercizi commerciali ubicati all'interno di strutture edilizie distinte e adiacenti, aventi ciascuna il proprio accesso diretto alla viabilità pubblica.

  La configurabilità del parco commerciale richiede, tra l’altro, strutture in un medesimo contesto localizzativo e un sistema di accessibilità comune; l’accesso diretto e indipendente di ciascun esercizio alla viabilità pubblica esclude tale qualificazione, salvo le ulteriori ipotesi previste dal regolamento.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato per la disciplina degli accordi con i privati; la censura sulla scadenza dell’accordo è stata respinta perché il termine non era qualificato come essenziale e operava nell’interesse delle parti.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale base del permesso di costruire convenzionato impugnato; le censure contro il titolo edilizio sono state respinte.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  La controversia è stata trasposta davanti al TAR a seguito dell’opposizione dei resistenti al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per la memoria con cui il precedente proprietario ha chiesto l’estromissione dal giudizio; l’estromissione è stata accolta per sopravvenuto difetto di legittimazione passiva.

Massime di principio

• Nella disciplina degli accordi pubblico-privati urbanistici, l’accordo viene recepito con il provvedimento di adozione dello strumento di pianificazione e deve essere confermato con l’approvazione del piano; non è necessario un distinto e preliminare atto consiliare di approvazione dell’accordo, separato dall’atto pianificatorio.
• Il commissario straordinario che regge un comune dopo lo scioglimento del Consiglio comunale subentra nelle attribuzioni degli organi di governo dell’ente e può adottare anche atti di pianificazione urbanistica, compresi quelli normalmente spettanti al Consiglio comunale.
• Il proprietario di un centro commerciale può dimostrare l’interesse ad impugnare atti urbanistico-edilizi che autorizzano una nuova struttura commerciale vicina quando allega un pregiudizio concreto al valore del proprio compendio, collegato all’incremento dell’offerta commerciale nel medesimo bacino di utenza; la mera vicinanza non è però sufficiente senza l’allegazione del pregiudizio.
• La valutazione dell’interesse pubblico di un accordo urbanistico e delle opere pubbliche poste a carico del privato appartiene alla discrezionalità amministrativa e non è sindacabile in via sostitutiva dal giudice; sono censurabili solo profili di manifesta irragionevolezza, incongruità o evidente difetto di istruttoria adeguatamente dedotti e provati.
• La qualificazione di più esercizi come parco commerciale richiede il ricorrere delle condizioni previste dalla disciplina regionale, tra cui un sistema di accessibilità comune; l’esistenza di accessi diretti e indipendenti alla viabilità pubblica esclude, in assenza di altre condizioni normative, la configurabilità del parco commerciale e l’obbligo di pianificazione coordinata sovracomunale.

Come è indicizzato