L.R. Emilia-Romagna 14/2020

Misure urgenti per rigenerazione urbana e semplificazione edilizia in Emilia-Romagna

La legge regionale interviene sulla disciplina edilizia e urbanistica dell’Emilia-Romagna per accelerare i procedimenti, ridurre gli oneri amministrativi e favorire recupero del patrimonio, rigenerazione urbana e qualificazione dei centri storici. Una parte rilevante delle norme è collegata agli interventi agevolati dal superbonus di cui all’art. 119 del D.L. 34/2020.

Finalità generali

Il provvedimento persegue la semplificazione e l’accelerazione delle procedure edilizie, la riduzione degli oneri per cittadini e imprese, il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio, lo sviluppo dei processi di rigenerazione urbana e la tutela degli edifici di valore storico, artistico, culturale e testimoniale.

Sportello unico, digitalizzazione e conferenza di servizi

La disciplina rafforza l’uso della modulistica edilizia unificata e delle piattaforme telematiche. I Comuni possono utilizzare piattaforme telematiche analoghe già operative, purché tecnicamente equivalenti a quella regionale.

Il sistema telematico deve consentire automaticamente:

• la verifica di completezza delle pratiche edilizie;
• il rilascio della ricevuta di presentazione delle istanze;
• l’indizione della conferenza di servizi semplificata quando serve acquisire anche un solo assenso di un’amministrazione diversa dal Comune;
• la trasmissione della SCIA unica alle amministrazioni interessate;
• la certificazione della formazione del permesso per silenzio assenso e della decorrenza dei termini per il controllo di CILA e SCIA.

Per CILA, SCIA e permesso di costruire, il rilascio della ricevuta telematica deve indicare il termine entro cui l’amministrazione può adottare i provvedimenti di controllo o di diniego.

Quando occorra un solo atto di assenso esterno, lo Sportello unico indice una conferenza di servizi semplificata entro cinque giorni lavorativi. La conferenza si svolge in modalità asincrona secondo la legge n. 241/1990.

Attività edilizia libera e interventi soggetti a comunicazione

La legge ridefinisce l’elenco degli interventi eseguibili liberamente, senza titolo edilizio, e quelli assoggettati a CILA.

Sono attività edilizie libere, tra le altre:

• manutenzione ordinaria;
• installazione di pompe di calore aria-aria sotto i 12 kW;
• interventi per l’eliminazione delle barriere architettoniche, con limiti legati alla tutela degli immobili vincolati, alla staticità e alla disciplina urbanistica;
• opere temporanee di ricerca nel sottosuolo e carotaggi geologici in determinate condizioni;
• movimenti di terra pertinenti all’attività agricola;
• serre mobili stagionali;
• opere stagionali o temporanee da rimuovere entro 180 giorni, con comunicazione di avvio e rimozione;
• pavimentazioni e finiture esterne entro l’indice di permeabilità;
• opere esterne per l’abbattimento barriere architettoniche;
• aree ludiche senza fini di lucro e arredi pertinenziali senza volumetria, escluse le piscine;
• modifiche funzionali di impianti sportivi senza volumetria;
• pannelli solari e fotovoltaici fuori dai centri storici e dagli insediamenti storici rurali;
• depositi GPL fino a 13 mc;
• mutamenti di destinazione d’uso di fabbricati già rurali con originaria funzione abitativa, non più rurali, mantenendo la funzione residenziale.

Per alcune opere temporanee è richiesta comunicazione con indicazione delle date di inizio e rimozione; per i pannelli solari/fotovoltaici occorre la comunicazione prevista dalla normativa sulle rinnovabili; il cambio d’uso dei fabbricati rurali deve essere comunicato alla struttura urbanistica comunale.

Sono soggetti a CILA, tra gli altri:

• manutenzione straordinaria e opere interne, nei limiti indicati;
• restauro scientifico e restauro/risanamento conservativo non strutturali;
• modifiche interne su fabbricati adibiti a impresa;
• cambi di destinazione d’uso senza opere che non aumentano il carico urbanistico;
• opere pertinenziali non classificabili come nuova costruzione;
• recinzioni, muri di cinta e cancellate;
• demolizioni parziali o integrali di manufatti edilizi;
• recupero e risanamento di aree libere urbane e rinaturalizzazione;
• significativi movimenti di terra;
• serre stabilmente infisse al suolo;
• ogni altro intervento non ricompreso tra edilizia libera, interventi soggetti a permesso di costruire o a SCIA.

La CILA deve indicare impresa, data di fine lavori entro tre anni, ed essere asseverata da tecnico abilitato. Il Comune controlla la completezza entro cinque giorni lavorativi e, a campione non inferiore al 10%, la sussistenza dei requisiti entro trenta giorni, con possibile sospensione una sola volta per integrazioni.

Se per un intervento in CILA occorre un assenso di altra amministrazione, lo Sportello unico indice conferenza di servizi semplificata entro cinque giorni lavorativi e i lavori iniziano solo dopo esito positivo.

Su richiesta dell’interessato, prima dell’inizio dei lavori, lo Sportello unico può acquisire preventivamente gli assensi necessari.

Per gli interventi in CILA è obbligatoria la nomina del direttore dei lavori, la comunicazione di fine lavori, l’eventuale aggiornamento catastale e le certificazioni impiantistiche; non è richiesta la segnalazione certificata di conformità edilizia e agibilità.

SCIA, controlli e tempi

Per la SCIA la legge impone l’uso della modulistica unificata e il rilascio immediato di ricevuta telematica con indicazione del termine per i controlli comunali.

Se la SCIA richiede assensi di altre amministrazioni, lo Sportello unico indice entro cinque giorni lavorativi la conferenza di servizi semplificata; l’avvio dei lavori è subordinato alla sua conclusione positiva.

Lo Sportello unico rilascia, su richiesta, attestazione del decorso dei termini del procedimento entro quindici giorni, se non risultano integrazioni o provvedimenti ostativi; altrimenti comunica l’intervenuta adozione di tali atti.

I provvedimenti adottati oltre i termini sono inefficaci; resta possibile l’esercizio dei poteri di autotutela nei casi e nei limiti della legge n. 241/1990.

Stato legittimo degli immobili

La legge introduce una disciplina dettagliata dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare, che risulta dal titolo originario di costruzione integrato dai titoli successivi, dalle sanatorie, dalle tolleranze costruttive e dalla regolarizzazione mediante sanzioni pecuniarie.

L’asseverazione del tecnico sullo stato legittimo deve accompagnare le istanze di permesso di costruire e le comunicazioni/asseverazioni edilizie. La verifica è svolta dallo Sportello unico.

Per gli interventi che hanno interessato l’intero edificio o unità immobiliare, salvo manutenzione ordinaria, lo stato legittimo si ricava dal titolo che ha abilitato quell’intervento, integrato dai titoli successivi.

Per immobili realizzati in epoca in cui non era obbligatorio il titolo edilizio, lo stato legittimo è desumibile da catasto, fotografie, cartografia, archivi o altri atti probanti, integrati dai titoli successivi. La regola si applica anche quando esista un principio di prova del titolo ma non la copia.

Per demolizione e ricostruzione, la verifica dello stato legittimo è limitata ai parametri urbanistici ed edilizi necessari per calcolare la nuova edificazione ammissibile.

Per gli interventi agevolati dal superbonus su immobili iniziati prima del 1° settembre 1967, le asseverazioni e i controlli riguardano solo le parti interessate dagli interventi, senza pregiudicare la valutazione sulla legittimità delle restanti parti.

La Regione può offrire supporto tecnico e amministrativo ai Comuni, anche con forme di lavoro flessibile o collaborazione esterna, per accelerare i procedimenti connessi al superbonus.

Demolizione e ricostruzione, distanze e centri storici

La ricostruzione di edifici demoliti è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti quando il lotto non consente di modificare il sedime per rispettare le distanze minime da altri edifici e dai confini. Gli incentivi volumetrici eventualmente previsti dal piano urbanistico possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e superamento dell’altezza massima, sempre nei limiti delle distanze preesistenti legittime.

Nei centri storici e negli insediamenti e infrastrutture storici del territorio rurale, la demolizione e ricostruzione è ammessa direttamente con titolo edilizio solo se il PUG ha già definito disciplina particolareggiata, usi ammissibili e tutele per gli edifici di interesse storico-architettonico o testimoniale. In mancanza, l’intervento è possibile solo nell’ambito di accordi operativi, piani attuativi o altri procedimenti speciali che ne definiscano il dettaglio.

Requisiti igienico-sanitari e recupero di immobili esistenti

In attesa del decreto ministeriale previsto dal D.P.R. 380/2001, i requisiti di altezza minima e gli altri requisiti igienico-sanitari del D.M. 5 luglio 1975 non si considerano riferiti agli immobili realizzati prima della sua entrata in vigore, se ubicati nel territorio urbanizzato definito dagli strumenti urbanistici comunali. Per il recupero e la qualificazione edilizia di tali immobili si guarda alle dimensioni legittimamente preesistenti.

Interventi soggetti a SCIA e varianti in corso d’opera

La SCIA è richiesta per gli interventi di manutenzione straordinaria e opere interne se incidono su parti strutturali o modificano i prospetti, per il restauro scientifico e il restauro/risanamento conservativo quando interessano parti strutturali, nonché per la ristrutturazione edilizia conservativa pesante.

Le varianti in corso d’opera sono soggette a SCIA, salvo i casi che determinano un nuovo titolo abilitativo: cambio della tipologia dell’intervento originario, realizzazione di un intervento del tutto diverso o aggiunta di volumi eccedenti con autonomia funzionale.

Le varianti devono rispettare la disciplina edilizia e gli eventuali assensi di settore; per le varianti essenziali i lavori possono iniziare dalla presentazione della SCIA, negli altri casi la SCIA può essere presentata anche a posteriori, nell’ambito della conformità edilizia e agibilità.

La SCIA per varianti fa parte integrante del titolo originario e può comportare conguagli del contributo di costruzione.

Permesso di costruire: procedimento ordinario e convenzionato

Il permesso di costruire si presenta con modulistica unificata, allegando progettazione e asseverazione del tecnico sulla qualificazione dell’intervento e sulla conformità alla disciplina edilizia.

La domanda incompleta è improcedibile e viene comunicata entro dieci giorni lavorativi. L’istruttoria ordinaria si conclude entro sessanta giorni, con acquisizione dei pareri comunali e del parere della Commissione per la qualità architettonica e il paesaggio, salvo mancata espressione entro il termine.

Se occorrono assensi di altre amministrazioni, il responsabile del procedimento indice entro cinque giorni lavorativi una conferenza di servizi semplificata; la determinazione positiva conclusiva vale come titolo edilizio.

Il provvedimento finale è adottato e comunicato entro quindici giorni dalla proposta. In caso di preavviso di rigetto, l’interessato ha dieci giorni per osservazioni e modifiche.

Il silenzio del Comune equivale ad accoglimento. Anche qui lo Sportello unico rilascia, su richiesta, attestazione del decorso dei termini.

Per vincoli la cui tutela compete al Comune, l’assenso deve essere acquisito entro il termine ordinario e, se negativo, il silenzio-rifiuto si forma sulla domanda.

È introdotto il permesso di costruire convenzionato, utilizzabile quando le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte in forma semplificata e lo strumento urbanistico generale abbia già definito la disciplina di dettaglio e valutato gli effetti ambientali e territoriali.

La convenzione, approvata dal Consiglio comunale, disciplina:

• obblighi per dotazioni territoriali, mobilità, reti e servizi, dotazioni ecologiche e compensazioni;
• progetto urbano e assetto planivolumetrico;
• cronoprogramma dei lavori;
• garanzie finanziarie.

La convenzione può essere attuata per stralci funzionali, con validità complessiva fino a cinque anni. Il Comune acquisisce l’informazione antimafia e la convenzione deve prevedere una clausola risolutiva in caso di interdittiva.

Proroghe dei termini dei titoli edilizi

Per SCIA e permesso di costruire, se sopravvengono previsioni urbanistiche contrastanti o altri fatti estranei alla volontà del titolare, lo Sportello unico può concedere proroghe dei termini di inizio e fine lavori su istanza presentata prima della scadenza.

La proroga dell’inizio lavori richiede deliberazione del Consiglio comunale; quella della fine lavori, deliberazione della Giunta. La proroga è invece automatica quando vi siano ostacoli amministrativi indipendenti dalla volontà del privato.

Permesso in deroga e rigenerazione urbana

Per gli interventi di ristrutturazione edilizia è ammesso il permesso di costruire in deroga, previa deliberazione del Consiglio comunale, se l’intervento è motivato da rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo e recupero sociale e urbano dell’insediamento. Per gli insediamenti commerciali restano fermi i limiti della normativa statale richiamata.

Regime delle destinazioni d’uso

La destinazione d’uso è determinata dalla documentazione che definisce lo stato legittimo. Il mutamento di destinazione d’uso con opere segue il titolo edilizio previsto per l’intervento edilizio cui è connesso.

Edilizia in ambiti di rigenerazione e tabelle di parametri

Per favorire riuso e rigenerazione urbana, con particolare attenzione a decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo, si richiama l’applicazione della disciplina regionale già prevista per tali finalità.

La modifica all’allegato ridefinisce anche le categorie di manutenzione straordinaria e di ristrutturazione edilizia, includendo espressamente il frazionamento/accorpamento di unità immobiliari, le modifiche ai prospetti utili per agibilità o accesso, e la demolizione e ricostruzione con sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche anche diverse, salvo i casi di immobili vincolati o in centri storici privi di disciplina particolareggiata.

Modifiche alla disciplina sulle sanzioni e sulle sanatorie

Nella legge regionale n. 23 del 2004 vengono introdotte regole di favore per alcune irregolarità edilizie risalenti almeno a dieci anni, se non hanno comportato aumento di superficie utile, trasformazione di superficie accessoria in utile, alterazioni di sagoma e prospetti o mutamenti d’uso urbanisticamente rilevanti con aumento di carico urbanistico e se risultano conformi alle norme di settore.

In tali casi le sanzioni pecuniarie sono ridotte di due terzi, con minimo di 333 euro, previa prova mediante atto sostitutivo di notorietà e schemi progettuali.

La piena corresponsione della sanzione pecuniaria, quando prevista in luogo della demolizione e del ripristino, comporta la piena regolarizzazione edilizia dell’intervento e produce gli stessi effetti amministrativi dei titoli in sanatoria.

Permesso e SCIA in sanatoria possono prevedere l’esecuzione preventiva degli interventi necessari alla regolarizzazione, anche strutturali, entro un termine assegnato dallo Sportello unico.

Demolizione, ripristino e accordi con il Comune

È introdotta la possibilità per il responsabile dell’abuso o per l’attuale proprietario di proporre un accordo con il Comune per definire tempi e modalità della demolizione o del ripristino, anche parziale, soprattutto quando l’immobile sia ancora utilizzato come abitazione o sede d’impresa oppure quando l’intervento presenti particolare complessità o contrasti con altre discipline di settore.

L’accordo può prevedere la demolizione differita al completamento di un immobile sostitutivo. Il soggetto interessato deve prestare garanzie fideiussorie pari all’intero costo delle opere e rispettare un termine massimo di cinque anni.

Se l’immobile è vincolato, l’accordo richiede il parere favorevole delle amministrazioni competenti, acquisito con conferenza di servizi semplificata.

Scaduto il termine dell’accordo, il Comune deve avviare la demolizione coattiva entro novanta giorni; in caso di inerzia si applica la disciplina statale richiamata.

Per la demolizione coattiva delle opere abusive, se il Comune non avvia le procedure entro 180 giorni dall’accertamento dell’abuso, si applica comunque la disciplina statale richiamata; i Comuni possono inoltre chiedere anticipazioni al fondo regionale di rotazione.

Disposizioni in materia di tolleranze costruttive

Le tolleranze costruttive realizzate in precedenti interventi edilizi, purché non costituenti violazioni edilizie, devono essere dichiarate dal tecnico abilitato sia nella modulistica di nuove istanze edilizie sia con dichiarazione asseverata negli atti di trasferimento o costituzione di diritti reali.

Ambito territoriale e applicazione pratica

La legge riguarda esclusivamente il territorio della Regione Emilia-Romagna e incide principalmente sulla disciplina regionale della semplificazione edilizia, della vigilanza sull’attività edilizia e del governo del territorio.

Regime di attualità

Il provvedimento disciplina assetti procedurali e sostanziali ancora pertinenti, specie per rigenerazione urbana, titoli edilizi, stato legittimo, sanatorie e demolizione/ricostruzione, ed è quindi attuale nell’uso professionale.