Sentenza n. 11404/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, poiché il diniego non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. In secondo luogo, ha denunciato la violazione dell'art. 3 della l. 241/1990, il difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che il provvedimento fosse fondato su una formula standardizzata e non consentisse di comprendere le ragioni concrete della decisione. In terzo luogo, ha dedotto la violazione della disciplina sui visti e sull'immigrazione, nonché dell'art. 24 Cost., lamentando l'omessa acquisizione di elementi conoscitivi adeguati, il travisamento e l'erronea valutazione dei fatti. In particolare, ha contestato che l'Amministrazione non avesse svolto il colloquio consolare necessario per chiarire le incompletezze o incongruenze della documentazione e non avesse individuato elementi oggettivi idonei a fondare il prognostico rischio migratorio.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il primo motivo è stato ritenuto fondato perché dagli atti non risultava la previa comunicazione del preavviso di rigetto e l'Amministrazione non aveva contestato tale circostanza. Il TAR ha ritenuto applicabile ratione temporis l'art. 10-bis della l. 241/1990 al procedimento, precisando che l'esclusione legislativa del preavviso per i procedimenti relativi ai visti, introdotta dall'art. 4, comma 7-bis, del d.lgs. 286/1998 dal 5 febbraio 2025, non era applicabile a un procedimento concluso nel 2022. È stata inoltre esclusa la sanatoria del vizio ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, trattandosi dell'esercizio di un potere discrezionale. Anche il secondo e il terzo motivo sono stati accolti. Il modello prestampato previsto dalla disciplina dei visti può assolvere l'obbligo motivazionale solo quando il fascicolo procedimentale renda chiaramente percepibili gli elementi posti a fondamento del diniego; in mancanza, l'Amministrazione deve specificare le ragioni concrete, anche mediante il campo delle osservazioni ulteriori. Nel caso concreto il fascicolo non evidenziava le valutazioni svolte, mentre le ragioni esposte solo in giudizio non potevano integrare postumamente la motivazione. Le incompletezze o incongruenze documentali avrebbero dovuto indurre l'Amministrazione a svolgere previamente il colloquio consolare previsto dall'art. 4, comma 2, del d.m. 850/2011. Inoltre, non erano emersi elementi specifici e oggettivi idonei a fondare il rischio migratorio, che non può essere desunto da una ricostruzione meramente ipotetica o soggettiva. Il diniego è stato quindi annullato, con obbligo dell'Amministrazione di rinnovare l'istruttoria e rideterminarsi nell'esercizio della discrezionalità residua, in contraddittorio con l'interessato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto era applicabile ratione temporis al procedimento di rilascio del visto, concluso prima dell'entrata in vigore della disciplina che ne ha escluso l'applicazione ai visti di ingresso.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego deve rendere comprensibili le ragioni concrete della decisione; una formula standardizzata non è sufficiente quando il fascicolo procedimentale non espone gli elementi valutativi posti a fondamento dell'esito negativo.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio derivante dall'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non è stato ritenuto non invalidante, poiché il procedimento implicava l'esercizio di un potere discrezionale.

• art. 4, comma 2, d.m. 850/2011

  Il colloquio consolare costituisce uno strumento istruttorio di fondamentale rilevanza e deve essere svolto quando le incompletezze o incongruenze della documentazione richiedano chiarimenti del richiedente.

• art. 4, comma 7-bis, d.lgs. 286/1998

  «l’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 non si applica ai procedimenti relativi ai visti di ingresso nonché al rifiuto e alla revoca del permesso di soggiorno determinati dalla revoca del visto di ingresso»

  La disposizione, introdotta dal d.l. 145/2024 e applicabile dal 5 febbraio 2025 secondo il regime intertemporale richiamato, non incide sui procedimenti conclusi anteriormente.

• art. 4, comma 2, d.lgs. 286/1998

  La disciplina dei visti è stata richiamata quale parametro della valutazione amministrativa sulla richiesta di ingresso.

• Regolamento (CE) n. 810/2009, Codice dei visti

  Il modello prestampato previsto dal Codice dei visti è idoneo a soddisfare l'obbligo motivazionale solo se il fascicolo procedimentale rappresenta in modo eloquente gli elementi che hanno condotto al diniego.

Massime di principio

• Per i procedimenti relativi a visti di ingresso conclusi anteriormente all'entrata in vigore della disciplina che ne esclude l'applicazione, il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis della l. 241/1990 deve essere comunicato; la sua omissione integra un vizio di legittimità non sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, quando l'Amministrazione esercita un potere discrezionale.
• L'utilizzo del modello prestampato previsto dal Codice dei visti soddisfa l'obbligo di motivazione soltanto quando il fascicolo procedimentale espone chiaramente gli elementi concreti posti a fondamento del diniego; in caso contrario, l'Amministrazione deve specificare tali elementi nel provvedimento, anche attraverso il campo delle osservazioni ulteriori.
• Quando la documentazione prodotta per il visto presenta incompletezze o incongruenze suscettibili di chiarimento, l'Amministrazione non può rigettare automaticamente la domanda, ma deve svolgere il colloquio consolare quale strumento istruttorio e di contraddittorio con il richiedente.
• Il rischio migratorio posto a fondamento del diniego di visto deve essere valutato in via prognostica sulla base di indici specifici e oggettivi, dai quali emerga ragionevolmente la possibilità di abuso del titolo di ingresso; non è sufficiente una ricostruzione meramente ipotetica o soggettiva.
• Le ragioni del diniego di visto non possono essere integrate per la prima volta nel processo mediante la relazione dell'Amministrazione o gli scritti difensivi; la motivazione deve risultare dall'atto e dagli elementi istruttori acquisiti nel procedimento.
• L'annullamento del diniego di visto per carenze motivazionali e istruttorie non comporta l'automatico rilascio del visto, ma impone all'Amministrazione di rinnovare l'istruttoria e di esercitare nuovamente la discrezionalità residua, in contraddittorio con l'interessato.

Come è indicizzato