Corte di giustizia, Sentenza C-97/21

IVA e ne bis in idem: cumulo di sanzione pecuniaria e apposizione dei sigilli a un locale commerciale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale proposto dall’Administrativen sad – Blagoevgrad, nell’ambito di una controversia tra una società commerciale bulgara e l’amministrazione fiscale nazionale. La Corte è chiamata a valutare la compatibilità con l’articolo 273 della direttiva IVA e con la Carta di un sistema sanzionatorio che, per una vendita non registrata e priva di scontrino, prevede sia una sanzione pecuniaria sia la chiusura temporanea del locale mediante apposizione dei sigilli.

Fatti e procedimento principale

Nel locale della società ricorrente era stata accertata la vendita di un pacchetto di sigarette del valore di BGN 5,20 senza registrazione della vendita e senza emissione del giustificativo fiscale di cassa. L’amministrazione tributaria bulgara ha quindi:

• inflitto una sanzione pecuniaria ai sensi dell’articolo 185 della legge sull’IVA;
• disposto, ai sensi dell’articolo 186 della medesima legge, una misura amministrativo-coercitiva di apposizione dei sigilli al locale per 14 giorni;
• autorizzato l’esecuzione provvisoria della misura.

La società ha impugnato la misura di apposizione dei sigilli dinanzi al giudice del rinvio, sostenendo che la reazione sanzionatoria fosse sproporzionata rispetto alla modesta entità dell’operazione e che si trattasse della prima violazione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2006/112/CE, sulle cessioni di beni soggette a IVA;
• l’articolo 273 della direttiva IVA, che consente agli Stati membri di introdurre obblighi necessari per assicurare l’esatta riscossione dell’imposta e prevenire le evasioni;
• gli articoli 47, 49, paragrafo 3, 50 e 52, paragrafo 1, della Carta.

Nel diritto bulgaro, rilevano soprattutto:

• l’articolo 118 della legge sull’IVA, che impone l’emissione dello scontrino fiscale;
• l’articolo 185, che prevede sanzioni pecuniarie per la mancata emissione del documento;
• l’articolo 186, che impone l’apposizione dei sigilli al locale fino a 30 giorni;
• l’articolo 188, che consente l’esecuzione provvisoria della misura;
• le norme processuali amministrative e sulla proporzionalità delle sanzioni.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza, se:

• sia compatibile con l’articolo 50 della Carta un sistema che consente il cumulo, per lo stesso fatto, di una sanzione amministrativa pecuniaria e di una misura di chiusura del locale, adottate in procedimenti distinti e impugnabili davanti a giudici diversi;
• in subordine, se tale cumulo sia incompatibile con il principio di proporzionalità di cui all’articolo 49, paragrafo 3, della Carta;
• se il controllo giurisdizionale sull’esecuzione provvisoria della misura, limitato alla sola valutazione del danno grave o difficilmente riparabile, sia conforme all’articolo 47 della Carta.

Ammissibilità

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione sulla prima questione, ritenendo che il rinvio contenesse elementi sufficienti sui fatti, sulle norme nazionali e sul contesto della controversia. La terza questione è invece dichiarata irricevibile perché il giudice del rinvio non ha sufficientemente chiarito il nesso tra il problema dell’esecuzione provvisoria e l’oggetto effettivo della lite principale.

Ragionamento della Corte: natura penale delle misure

La Corte ribadisce che l’articolo 50 della Carta si applica anche a procedimenti e sanzioni formalmente amministrativi quando, alla luce dei criteri della giurisprudenza, essi hanno natura penale. I criteri ricordati sono tre:

• qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale;
• natura stessa dell’illecito;
• grado di severità della sanzione.

Nel caso di specie, pur essendo formalmente amministrative nel diritto bulgaro, entrambe le misure perseguono obiettivi di prevenzione e repressione degli illeciti in materia di IVA e presentano un grado di severità elevato. La chiusura del locale fino a 30 giorni può privare il commerciante delle entrate, mentre la sanzione pecuniaria è significativa rispetto all’entità della violazione. Ne consegue che il cumulo incide sul diritto del ne bis in idem.

Giustificazione della limitazione del ne bis in idem

La Corte ammette che una limitazione dell’articolo 50 della Carta può essere giustificata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, se:

• è prevista dalla legge;
• rispetta il contenuto essenziale del diritto;
• è necessaria e proporzionata a un obiettivo di interesse generale.

Nel caso esaminato, la normativa bulgara prevede espressamente il cumulo, sicché la base legale esiste. Tuttavia, la Corte osserva che il cumulo appare automatico, senza condizioni tassative che lo circoscrivano, e quindi non tutela adeguatamente il contenuto essenziale del diritto garantito dall’articolo 50.

Quanto alla proporzionalità, la Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui una normativa che consente il cumulo di procedimenti e sanzioni deve prevedere:

• regole chiare e precise che consentano al singolo di prevedere il cumulo;
• un coordinamento dei procedimenti per ridurre l’onere supplementare allo stretto necessario;
• meccanismi idonei a garantire che la severità complessiva delle sanzioni sia proporzionata alla gravità dell’infrazione.

Secondo la Corte, il regime bulgaro non sembra assicurare tali garanzie: le due misure sono adottate in procedimenti separati, davanti a giudici diversi, senza coordinamento; l’amministrazione non può rinviare uno dei procedimenti in attesa dell’altro; e non vi è un meccanismo efficace di valutazione globale della proporzionalità del complesso delle sanzioni.

Decisione

La Corte conclude che l’articolo 273 della direttiva IVA e l’articolo 50 della Carta ostano a una normativa nazionale che consenta, per la medesima violazione fiscale, il cumulo di una sanzione pecuniaria e di una misura di apposizione dei sigilli a un locale commerciale, quando la normativa non garantisce un coordinamento dei procedimenti tale da ridurre a quanto strettamente necessario l’onere supplementare del cumulo e non consente di assicurare che la severità complessiva delle sanzioni sia proporzionata alla gravità della violazione.

La seconda questione non viene esaminata, poiché assorbita dalla risposta alla prima. La terza questione è dichiarata irricevibile.