Corte di giustizia, Sentenza C-40/21

Conflitto di interessi di un sindaco rumeno e divieto automatico di ricoprire cariche elettive per tre anni

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale della Curtea de Apel Timişoara in una controversia tra un sindaco rumeno e l’ANI, incentrata sulle conseguenze di un rapporto di valutazione che aveva accertato un conflitto di interessi nell’esercizio del mandato. La Corte è chiamata a interpretare la decisione 2006/928/CE, istitutiva del meccanismo di cooperazione e verifica per la Romania, nonché gli articoli 15, 47 e 49 della Carta.

Contesto normativo dell’Unione e diritto rumeno

La decisione 2006/928/CE è richiamata come strumento adottato nel contesto dell’adesione della Romania e finalizzato al monitoraggio dei progressi in materia di riforma giudiziaria e lotta alla corruzione. In particolare, il secondo parametro di riferimento dell’allegato impone la creazione di un’agenzia di integrità incaricata di verificare incompatibilità e conflitti di interessi, mentre il quarto riguarda misure ulteriori di prevenzione e contrasto della corruzione nelle amministrazioni locali.

Sul piano interno, l’articolo 25 della legge n. 176/2010 prevede che, accertato definitivamente un conflitto di interessi, il soggetto cessi ipso iure dal mandato e non possa ricoprire una funzione o un incarico pubblico, incluse le cariche elettive, per tre anni. Il codice penale rumeno contiene inoltre un autonomo reato di conflitto di interessi, punito anche con una pena complementare di interdizione da funzioni pubbliche.

Fatti e procedimento principale

Il ricorrente era stato eletto sindaco nel 2016. L’ANI aveva poi constatato che, durante il mandato, egli aveva concesso gratuitamente a un’associazione collegata alla moglie l’uso di locali comunali per cinque anni. Se il rapporto di valutazione fosse divenuto definitivo, il mandato sarebbe cessato automaticamente e sarebbe scattato il divieto triennale di ricoprire cariche elettive.

Il ricorrente ha impugnato il rapporto sostenendo, in sostanza, che la sanzione è automatica, fissa e non modulabile in base alla gravità del caso, e che ciò contrasta con il diritto dell’Unione.

Questioni pregiudiziali

Il giudice nazionale ha chiesto alla Corte:

• se l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta si applichi anche a misure che, pur non essendo formalmente qualificate come reati nel diritto nazionale, possano assumere natura penale in base ai criteri della CEDU;
• se il principio di proporzionalità osti a un divieto automatico e fisso di tre anni, senza possibilità di graduazione;
• se gli articoli 15, paragrafo 1, e 47 della Carta ostino a una simile disciplina.

Ricevibilità e applicabilità della Carta

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dall’ANI e dal governo rumeno. Osserva che la legge n. 176/2010 attua il secondo parametro di riferimento della decisione 2006/928/CE e rientra quindi nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. Ne deriva che la Carta è applicabile.

La Corte precisa anche che le questioni non sono ipotetiche, poiché il giudice del rinvio ha chiarito che la conferma del rapporto di valutazione comporterebbe automaticamente il divieto triennale e che tale divieto non sarebbe contestabile in un autonomo procedimento.

Prima questione: natura penale della misura e articolo 49, paragrafo 3, della Carta

La Corte ricorda che l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta si applica solo alle sanzioni di natura penale. Per stabilire se la misura abbia tale natura, occorre applicare i tre criteri consolidati della giurisprudenza:

• qualificazione giuridica dell’illecito nel diritto nazionale;
• natura dell’illecito;
• grado di severità della sanzione.

Nel caso di specie, la Corte rileva che:

• il diritto rumeno qualifica la misura come illecito disciplinare/amministrativo;
• la finalità della legge n. 176/2010 è preventiva, non repressiva, perché mira a garantire integrità, trasparenza e prevenzione della corruzione istituzionale;
• il divieto è limitato nel tempo, concerne solo cariche pubbliche elettive e non incide sul diritto di voto, quindi non presenta una gravità tale da conferirgli natura penale.

Conclude pertanto che l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta non si applica, salvo verifica del giudice nazionale sulla natura concreta della misura.

Seconda questione: principio di proporzionalità

Pur escludendo l’applicazione dell’articolo 49, la Corte afferma che la normativa rumena costituisce comunque una misura di attuazione del diritto dell’Unione e deve rispettare il principio generale di proporzionalità.

La Corte ritiene che il divieto triennale sia, in linea di principio:

• idoneo, perché fa cessare la situazione di conflitto di interessi e ha effetto dissuasivo;
• necessario, perché la durata fissa di tre anni è giustificata dalla gravità intrinseca dei conflitti di interessi in un contesto nazionale di forte esigenza anticorruzione;
• non eccedente quanto necessario, poiché si applica solo a un gruppo circoscritto di soggetti che esercitano funzioni pubbliche elettive e non impedisce altre attività professionali.

Tuttavia, la Corte aggiunge una riserva importante: l’assenza di qualsiasi modulazione non esclude che, in casi eccezionali, il divieto possa risultare sproporzionato, specie se il comportamento illecito è poco grave mentre l’impatto personale, professionale ed economico della misura è particolarmente severo. Spetta dunque al giudice nazionale verificare la proporzionalità concreta e, se possibile, interpretare la legge in modo conforme al diritto dell’Unione.

Terza questione: articoli 15 e 47 della Carta

Quanto all’articolo 15, paragrafo 1, la Corte esclude che esso copra il diritto di esercitare un mandato elettivo ricevuto al termine di un processo democratico, come quello di sindaco. Tale diritto è qualificato come diritto politico e non come libertà professionale tutelata dalla disposizione invocata.

Quanto all’articolo 47, la Corte invece riconosce la sua applicabilità, perché la legge n. 176/2010 attua il diritto dell’Unione. Il diritto a un ricorso effettivo implica che il giudice nazionale possa esaminare tutte le questioni rilevanti di fatto e di diritto, compresa la legittimità del rapporto ANI e, se del caso, delle sanzioni che ne derivano.

Nel caso di specie, la Corte osserva che il sistema processuale rumeno consente al giudice di valutare il rapporto di valutazione, confermare o escludere il conflitto di interessi e annullare, se illegittime, anche le misure conseguenti. Non emergono elementi tali da dubitare dell’effettività del rimedio giurisdizionale.

Dispositivo e principi affermati

La Corte dichiara che:

• l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta non si applica a una misura amministrativa di divieto triennale di ricoprire cariche elettive, se tale misura non ha natura penale;
• il principio di proporzionalità non osta, in linea di principio, a tale divieto, purché la sua applicazione conduca a una sanzione adeguata alla gravità del conflitto di interessi e all’obiettivo anticorruzione;
• l’articolo 15, paragrafo 1, della Carta non include il diritto di esercitare un mandato elettivo;
• l’articolo 47 della Carta non osta alla disciplina nazionale, a condizione che l’interessato possa effettivamente contestare sia l’accertamento del conflitto di interessi sia la sanzione e la sua proporzionalità.

La sentenza conferma dunque un margine nazionale significativo nella repressione dei conflitti di interessi dei titolari di cariche pubbliche, ma impone un controllo giurisdizionale effettivo e un vaglio di proporzionalità concreta nei casi eccezionali.