Cassazione Civile, Sentenza n. 8935/2023 del 29/03/2023

Esito

La controversia

La ricorrente era stata assunta come dirigente dopo aver partecipato a un concorso pubblico mostrando, nella domanda, un'autocertificazione di possesso di diploma di laurea rilasciato dalla Link Campus University di Malta (laurea conseguita il 20.12.2005). Successivamente è stato avviato procedimento penale per falsa attestazione (art. 495 c.p.) e, in sede amministrativa, il Ministero ha prima dichiarato la decadenza dal ruolo dirigenziale e poi, una volta passata in giudicato la sentenza penale per prescrizione, ha riattivato il procedimento disciplinare con licenziamento senza preavviso sulla base della presunta non veridicità dell'autocertificazione e della mancata indicazione del provvedimento di riconoscimento dell'equipollenza. Le questioni giuridiche controverse riguardavano: (i) l'interpretazione della convenzione tra l'Università di Malta e l'Università di Salerno (d.m. n. 509/1999 e relativo protocollo) e la possibilità che studenti già iscritti potessero avvalersi del titolo congiunto; (ii) l'applicabilità dell'art. 45 TFUE e della disciplina comunitaria (direttiva 2005/36/CE) che osterebbero a regole nazionali che subordinino la partecipazione al concorso al previo riconoscimento dell'equipollenza; (iii) la valutazione della proporzionalità della sanzione disciplinare (licenziamento) e dell'onere della prova in relazione all'errore incolpevole del dipendente.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il primo motivo (che sollecitava una diversa interpretazione della convenzione universitaria: questione di merito riservata al giudice di merito e dunque inammissibile in cassazione). Ha invece accolto il secondo e il terzo motivo: ha richiamato la giurisprudenza della Corte di Giustizia e la propria (tra cui Cass. n. 37430/2022) per affermare che il diritto dell'Unione ostacola una normativa nazionale che consenta l'esclusione o l'automatismo punitivo per il semplice fatto della mancata pronuncia di equipollenza; la commissione giudicatrice deve comunque compiere un giudizio comparativo sul titolo e sulle eventuali esperienze compensative. Ha inoltre precisato che il riconoscimento dell'equipollenza, se intervenuto successivamente, ha efficacia ex tunc e deve essere valutato nella vicenda concorsuale; e che, ai fini disciplinari, deve essere applicato il principio di proporzionalità (valutando l'eventuale errore incolpevole, l'assenza di precedenti, la complessità della normativa). Di conseguenza la sentenza della Corte d'Appello è stata cassata nei punti accolti e la causa rinviata alla Corte territoriale per nuovo esame conformemente ai principi enunciati. La Corte ha inoltre disposto il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 45 TFUE

  «L’articolo 45 TFUE dev’essere interpretato nel senso che esso osta a che, in circostanze quali quelle di cui al procedimento principale, la commissione giudicatrice di un concorso per l’assunzione ... subordini tale partecipazione al possesso dei diplomi richiesti dalla normativa di detto Stato membro o al riconoscimento dell’equipollenza accademica ... senza prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli nonché l’esperienza professionale pertinente dell’interessato, effettuando un confronto tra le qualifiche professionali attestate da questi ultimi e quelle richieste da detta normativa.»

  La Corte ha richiamato la Corte di Giustizia per affermare che non è lecito escludere un candidato per il solo fatto che non sia stato ancora pronunciato il riconoscimento dell'equipollenza; la commissione deve compiere un giudizio comparativo sulle conoscenze e sulle esperienze e non limitarsi alla mera verifica formale della equipollenza al momento della domanda.

• Direttiva 2005/36/CE

  Rilevata in relazione all'art. 45 TFUE: la disciplina comunitaria supporta il principio della valutazione comparativa delle qualifiche e limita le rigidità delle norme nazionali che richiedano un preventivo riconoscimento formale.

• D.M. n. 509/1999 (art. 3 comma 9; art.13; Protocollo art.15)

  Regola l'istituzione di corsi congiunti e le clausole transitorie per gli studenti già iscritti. La Corte ha ritenuto che l'interpretazione della specifica convenzione sia questione di merito (competenza del giudice di merito) e ha ritenuto plausibile l'interpretazione della Corte d'appello circa la possibilità per gli studenti già iscritti di optare e richiedere il riconoscimento degli studi.

• D.lgs. n. 165/2001 (art. 38)

  L'art. 38 disciplina l'accesso all'impiego pubblico per cittadini di altri stati membri; la Corte ha osservato che l'eventuale applicabilità non esclude il principio comunitario che impone la valutazione comparativa, e ha rilevato che la normativa nazionale che richiede una specifica valutazione di rispondenza non contrasta con il diritto UE purché la valutazione sia concreta e non meramente formale.

• D.lgs. n. 165/2001 (art. 55 quater lett. d)

  Norma richiamata come titolo legale del licenziamento per illecito relativo al possesso dei requisiti; la Corte ha ricordato che, anche quando la sanzione è prevista dal legislatore, il giudice deve comunque valutare la proporzionalità e l'eventuale errore incolpevole del dipendente (richiamando Cass. n. 17304/2016).

• D.P.R. n. 3/1957 (art. 127)

  Richiamato in relazione al provvedimento di decadenza dal ruolo dirigenziale adottato dal Ministero; disciplina ipotesi di decadenza per difetto di requisiti.

• D.P.R. n. 445/2000 (art. 75)

  Norma sulle dichiarazioni sostitutive (autocertificazioni); richiamata quale riferimento normativo per valutare la veridicità delle dichiarazioni rese nella domanda di concorso.

• Cass. n. 37430/2022

  Precedente della Corte che stabilisce che il riconoscimento dell'equipollenza intervenuto successivamente alle operazioni concorsuali ha efficacia ex tunc: il riconoscimento mira ad accertare uno stato già esistente e impone alla P.A. di considerare l'equipollenza come se fosse sussistente sin dall'origine.

• Cass. n. 17304/2016

  Principio secondo cui anche nelle ipotesi in cui la sanzione espulsiva è prevista dal legislatore occorre un giudizio di proporzionalità da parte del giudice; il licenziamento non deve essere automatico senza valutare circostanze attenuanti e l'eventuale errore incolpevole.

Massime di principio

• Un titolo conseguito in un altro Stato membro, anche se il relativo riconoscimento formale è intervenuto dopo la domanda di concorso, non può automaticamente comportare l’esclusione o l’annullamento della posizione del candidato: la commissione deve effettuare un giudizio comparativo tra il titolo e le competenze richieste, considerando anche l’esperienza professionale.
• Il riconoscimento/equipollenza successivo ha efficacia ex tunc e pertanto può incidere sulla valutazione della validità della dichiarazione resa in sede di concorso.
• In caso di contestazione disciplinare per dichiarazioni false occorre applicare il principio di proporzionalità: il giudice deve valutare tutte le circostanze concrete (assenza di precedenti, buona fede, complessità normativa) e verificare la sussistenza di un eventuale errore incolpevole prima di confermare una sanzione espulsiva.
• L’interpretazione delle convenzioni accademiche e delle clausole transitorie è materia di merito e compete al giudice di merito: la Cassazione non può sostituirsi al giudice del fatto sul piano ermeneutico quando la questione richieda valutazioni fattuali e di volontà negoziale.
• L’amministrazione che contesta l’illiceità di una dichiarazione ha l’onere di dimostrare l’effettiva falsità e l’imputabilità: non è possibile adottare sanzioni automatiche senza un esame comparato e proporzionato della situazione.