Sentenza n. 1308/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato, anche con motivi aggiunti, l’ordinanza regionale del 20 maggio 2020, le ordinanze e deliberazioni collegate, la modifica del Piano regionale di gestione dei rifiuti che aveva eliminato il criterio escludente delle aree agricole di pregio e la deliberazione comunale attuativa. Hanno dedotto la violazione dei principi e dei presupposti delle ordinanze contingibili e urgenti, degli artt. 179, 191, 195, 196 e 197 del d.lgs. 152/2006 e del Piano regionale di gestione dei rifiuti; l’incompetenza o comunque la violazione delle competenze degli enti preposti all’individuazione dei siti; il difetto di istruttoria e di motivazione; l’assenza di urgenza e contingibilità, poiché l’ordinanza sarebbe stata utilizzata per sopperire al fallimento degli strumenti ordinari e per realizzare interventi strutturali e programmatici, senza un limite temporale di efficacia. È stata inoltre contestata la localizzazione degli impianti in un’area agricola di pregio con produzioni IGP e DOP, in violazione dell’art. 21 del d.lgs. 228/2001, dell’art. 51 della l.r. Calabria n. 19/2002 e della disciplina ambientale, nonché l’illegittima eliminazione dal Piano regionale del criterio di esclusione delle aree con produzioni agricole di particolare qualità. Gli intervenienti ad adiuvandum hanno dedotto anche l’insufficienza dell’istruttoria sui rischi ambientali, l’elusione della partecipazione degli enti e delle comunità interessate e la violazione degli artt. 707 e 711 cod. nav. in relazione alla vicinanza dell’aeroporto. La Regione ha eccepito l’inammissibilità per omessa notifica all’ente d’ambito e per mancata impugnazione di atti presupposti o successivi, oltre a contestare l’interesse a ricorrere e a sostenere la legittimità dell’ordinanza, adottata per fronteggiare il rischio di insufficienza degli impianti di destinazione finale dei rifiuti.

La decisione

Il TAR ha escluso dal giudizio due documenti depositati tardivamente dalla Regione, rilevando che la tardività era imputabile alla stessa parte. Ha respinto le eccezioni preliminari: la Comunità d’ambito non era un beneficiario degli atti, ma un soggetto inciso dalla gestione dei rifiuti, e non sussisteva un rapporto di necessaria presupposizione tra l’ordinanza del 2019, la deliberazione consiliare regionale e l’ordinanza impugnata. Nel merito, il Collegio ha richiamato i presupposti cumulativi del potere extra ordinem: urgenza, contingibilità, ossia impossibilità di utilizzare gli ordinari strumenti previsti dall’ordinamento, e temporaneità dell’efficacia. Ha osservato che la Regione avrebbe dovuto previamente attivare i poteri sostitutivi ordinari previsti dalla legislazione regionale, mediante diffida e successiva eventuale nomina di un commissario ad acta, in presenza delle risalenti inerzie degli enti locali o delle comunità d’ambito. L’ordinanza, inoltre, non aveva disposto direttamente la realizzazione immediata delle discariche, ma aveva dato impulso ad attività istruttorie, progettuali e di rimozione delle criticità, tutte destinate a svolgersi attraverso gli ordinari procedimenti autorizzatori, inclusi VIA e VAS. Per tale ragione il provvedimento non aveva prodotto un’attuale modificazione della realtà giuridica e non risultava immediatamente lesivo degli interessi dei ricorrenti. Il ricorso, inclusi i motivi aggiunti, è stato quindi dichiarato inammissibile per carenza di lesività attuale. Le spese sono state compensate per la complessità e delicatezza della controversia.

Norme richiamate

• art. 191 d.lgs. 152/2006

  «qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il Sindaco possono emettere [...] ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti»

  Il potere di ordinanza in materia di rifiuti presuppone eccezionale necessità e urgenza, impossibilità di provvedere altrimenti, ricorso temporaneo a forme speciali di gestione e rispetto dei limiti temporali previsti dalla legge.

• art. 2, comma 2, l.r. Calabria n. 14/2014

  «garantire la coerenza tra la pianificazione regionale e quella d’ambito e la verifica della conformità dei Piani d’ambito al Piano regionale di gestione dei rifiuti»

  La Regione esercita funzioni di coordinamento, verifica e programmazione nell’ambito del sistema regionale di gestione dei rifiuti.

• art. 2, comma 2-bis, l.r. Calabria n. 14/2014

  «in caso di inerzia degli enti locali o delle comunità [...] la Regione interviene in via sostitutiva previa diffida ad adempiere [...] Decorso tale termine la Giunta regionale nomina un commissario ad acta»

  I poteri sostitutivi regionali, preceduti da diffida e soggetti a termini, costituiscono uno strumento ordinario e tipizzato da attivare prima del ricorso alle ordinanze extra ordinem.

• art. 73 c.p.a.

  Il deposito tardivo di documenti non può essere considerato quando la tardività sia direttamente imputabile alla parte che li produce.

• art. 179 d.lgs. 152/2006

  È richiamato dai ricorrenti nel quadro delle regole sulla gestione dei rifiuti e sulla preferenza per forme di gestione diverse dal conferimento in discarica.

• art. 195 d.lgs. 152/2006

  È richiamato dai ricorrenti in relazione al riparto delle competenze nella gestione dei rifiuti.

• art. 196 d.lgs. 152/2006

  È richiamato dai ricorrenti in relazione alle competenze regionali in materia di gestione dei rifiuti.

• art. 197 d.lgs. 152/2006

  È richiamato dai ricorrenti in relazione alle competenze degli enti territoriali nella gestione dei rifiuti.

• art. 21 d.lgs. 228/2001

  È invocato dai ricorrenti quale fondamento della tutela delle aree con produzioni agricole di particolare qualità e tipicità.

• art. 51 l.r. Calabria n. 19/2002

  È invocato quale disposizione regionale di tutela dell’area agricola di pregio interessata dalla localizzazione degli impianti.

• art. 32 l. 833/1978

  «Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente»

  È richiamato quale ulteriore base normativa del potere regionale di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene e sanità pubblica.

Massime di principio

• Il potere di ordinanza contingibile e urgente in materia di rifiuti è un potere extra ordinem ed eccezionale, utilizzabile soltanto in presenza congiunta di urgenza, contingibilità, impossibilità di ricorrere agli ordinari strumenti predisposti dall’ordinamento e temporaneità dell’efficacia.
• La contingibilità non ricorre quando l’amministrazione utilizza l’ordinanza emergenziale per sostituire strumenti ordinari e tipizzati, come i poteri sostitutivi regionali attivabili mediante previa diffida e successiva nomina di un commissario ad acta.
• Un’ordinanza che si limiti a sollecitare attività istruttorie, progettuali o di rimozione di criticità, destinate a confluire nei procedimenti ordinari di autorizzazione, VIA o VAS, non produce di per sé un’attuale modificazione della realtà giuridica e non è immediatamente lesiva, sicché l’impugnazione è inammissibile per carenza di lesività attuale.
• La mancata impugnazione di un atto anteriore non determina l’inammissibilità del ricorso contro un atto successivo quando tra i due provvedimenti non sussista un rapporto di necessaria presupposizione.
• Le Comunità d’ambito preposte alla gestione associata dei rifiuti, quando risultano soggetti incisi dagli atti emergenziali e non beneficiari degli stessi, non sono necessariamente controinteressati ai quali il ricorso debba essere notificato.

Come è indicizzato