Sentenza n. 6966/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato in appello la sentenza del TAR che aveva dichiarato tardivo il ricorso straordinario, poi trasposto in sede giurisdizionale, contro le determinazioni regionali relative a un impianto fotovoltaico da realizzare nel Comune di Bernalda. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell'art. 41, comma 2, c.p.a., sostenendo che il termine non potesse decorrere dalla pubblicazione sul BUR della variante del 2024, poiché essa apponeva il vincolo preordinato all'esproprio su particelle direttamente riconducibili al proprietario, nei cui confronti rilevavano la notificazione o la piena conoscenza. Ha riproposto le censure di merito: illegittimità dell'Autorizzazione Unica per carenza della disponibilità delle aree, incompletezza documentale e difetto di istruttoria; mancata prestazione o rinnovazione della garanzia fideiussoria; decadenza del titolo per mancato effettivo inizio dei lavori; incompatibilità paesaggistica e archeologica; violazione del principio di precauzione e omessa ponderazione tra produzione energetica e tutela del paesaggio; difetto di motivazione; nullità o annullabilità per carenza degli elementi essenziali e dell'istruttoria. La controinteressata ha eccepito inoltre la carenza di procura speciale, ha chiesto la conferma della tardività e, in subordine, il rinvio al primo giudice.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata con diversa motivazione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto erronea la motivazione del TAR sulla tardività: per la determinazione del 2024, che individuava le particelle interessate e apponeva il vincolo preordinato all'esproprio, il termine non decorreva dalla pubblicazione sul BUR nei confronti dei proprietari espropriandi, direttamente incisi o comunque individuabili. Ha però esaminato il merito e ha respinto tutte le censure. L'eccezione di carenza della procura speciale è stata respinta: la procura analogica, sottoscritta dalla parte e autenticata dal difensore, digitalizzata, notificata e depositata telematicamente insieme al ricorso, è idonea a integrare il requisito della specialità, salvo espressioni univocamente incompatibili con il giudizio. È stata respinta anche l'istanza di sospensione per querela di falso, poiché la controversia poteva essere decisa mediante l'ordinaria cognizione del giudice amministrativo sui vizi di legittimità, incluso il travisamento dei fatti, senza necessità di attendere una sentenza penale o civile sulla falsità. Nel merito, la disponibilità delle aree risultava documentata; le aree residue relative alle opere di connessione potevano essere acquisite mediante espropriazione. La fideiussione era stata prestata prima dell'inizio dei lavori e sostituita nel 2017; la decadenza non si produceva automaticamente per mancato rinnovo, richiedendo un provvedimento formale preceduto dalla comunicazione di avvio. I lavori erano iniziati nel 2014 con attività preparatorie e la loro prosecuzione era stata impedita da vincoli archeologici ed eventi calamitosi; le successive proroghe impedivano di ritenere decaduto il titolo. Le censure paesaggistiche miravano a sostituire la valutazione discrezionale dell'amministrazione senza dimostrare manifesta irragionevolezza ed erano comunque infondate, essendo intervenuti nuovi pareri ambientali e paesaggistici, oltre alla riduzione dell'area e della potenza dell'impianto. Il motivo sulla disponibilità delle aree non riproposto in appello è stato ritenuto rinunciato e comunque infondato. Le censure sul principio di precauzione e sulla motivazione erano generiche e infondate; gli atti davano conto dell'istruttoria e individuavano oggetto, localizzazione ed elaborati progettuali. Non sussisteva nullità ex art. 21-septies l. 241/1990. L'appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il termine decadenziale per ricorrere contro gli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria, decorre solo per i soggetti non espressamente nominati (o immediatamente rintracciabili), dalla pubblicazione medesima, non essendo indispensabile, in tali ipotesi, la notificazione individuale o la piena conoscenza.

  La pubblicazione fa decorrere il termine per i soggetti non nominati o non immediatamente individuabili; per i destinatari direttamente incisi o comunque individuabili, come i proprietari delle particelle assoggettate a vincolo espropriativo, occorrono notificazione, comunicazione o piena conoscenza.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Pertanto, la questione giuridica che si pone nella fattispecie in esame attiene alla validità, o meno, di una procura speciale alle liti, rilasciata in modalità analogica, con sottoscrizione autografa della parte, e che presenti un contenuto affatto generico, la cui copia digitalizzata venga utilizzata ai fini della proposizione del ricorso redatto in formato nativo digitale, notificato a mezzo posta elettronica certificata (p.e.c.) e depositato telematicamente.

  La specialità della procura deve essere valutata considerando contenuto, forma e modalità di trasmissione; la procura analogica digitalizzata può essere valida se notificata e depositata telematicamente insieme al ricorso cui si riferisce.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Nel caso di specie, trattandosi di una procura digitalizzata, notificata e depositata telematicamente unitamente al ricorso a cui accede, deve ritenersi sufficiente ai fini dell’integrazione del requisito della specialità, non contenendo tale procura delle espressioni che possano condurre univocamente ad escludere l’intenzione della parte di proporre ricorso.

  L'assenza di formule dettagliate sugli atti impugnati non determina nullità quando la procura digitalizzata è trasmessa e depositata insieme al ricorso e non contiene espressioni incompatibili con la volontà di proporre quel giudizio.

• art. 77 c.p.a.

  A ben vedere, però, si tratta di censure che rientrano negli ordinari poteri di cognizione del giudice amministrativo nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, venendo in rilievo l’accertamento dei vizi di legittimità dei provvedimenti impugnati, nel cui ambito rientra anche l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, il quale ben può trarre origine anche da una loro falsa rappresentazione da parte del soggetto istante.

  La querela di falso non impone la sospensione quando la controversia può essere decisa dal giudice amministrativo mediante l'accertamento dei vizi propri dell'atto, compreso il travisamento derivante da una falsa rappresentazione dei fatti.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  In tali ipotesi, infatti, la stessa legge prevede la possibilità di annullare in autotutela i “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti”, anche dopo la scadenza del termine ordinario e ferma restando l’applicazione delle relative sanzioni penali (art. 21-nonies, comma 2-bis, legge n. 241 del 1990), senza che sia necessario anche l’accertamento della falsità mediante sentenza passata in giudicato.

  L'amministrazione può annullare in autotutela provvedimenti ottenuti sulla base di false rappresentazioni dei fatti anche oltre il termine ordinario, senza necessità di una preventiva sentenza irrevocabile che accerti la falsità.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Orbene, dalla documentazione depositata nel giudizio di primo grado (depositata in data 4 luglio 2025) risulta che il Comune ha più volte confermato, sin dal 2011, la disponibilità dei terreni in capo alla società; al momento della variante 2024 il titolo di disponibilità era costituito dal contratto di concessione stipulato con il Comune nel 2019; la Regione ha inoltre disposto la legittimazione e l’affrancazione delle aree in favore della società.

  La disponibilità dell'area può risultare da un titolo di godimento, quale una concessione, e non coincide necessariamente con la proprietà; per le opere di connessione non ancora disponibili è possibile il ricorso all'espropriazione nei limiti previsti dalla disciplina autorizzatoria.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  In primo luogo, dal fascicolo processuale risulta che i lavori sono realmente iniziati nel 2014 sia pure con lo svolgimento di attività preparatorie (come risulta dal verbale di inizio lavori del 21 novembre 2014 a firma direttore dei lavori); l’impossibilità di completarli deve essere ricondotta al sopravvenuto vincolo archeologico e ad alcuni eventi calamitosi.

  Ai fini della conservazione del titolo, l'inizio dei lavori può essere riconosciuto sulla base di attività preparatorie effettivamente documentate quando esse segnano l'avvio concreto dell'intervento; il mancato completamento dovuto a cause non imputabili non determina automaticamente la decadenza.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  Inoltre con determinazione dirigenziale n. 1212 del 28 ottobre 2022 è stata rilasciata l’Autorizzazione regionale ai sensi dell’art. 146, comma 7, d.lgs. n. 42/2004 e della l.r. della Basilicata n. 50/1993.

  La legittimità della variante è stata valutata anche mediante il rilascio della specifica autorizzazione paesaggistica prevista dalla disciplina richiamata.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Nella determinazione dirigenziale dell’Ufficio Energia della Regione Basilicata n. 950 del 25.11.2013, con la quale è stata rilasciata l’Autorizzazione Unica Regionale ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, come pure nella determinazione dirigenziale n. 1017 del 29 luglio 2024, con la quale la Regione Basilicata è stata rilasciata l’Autorizzazione Unica in relazione alla proposta di modifica non sostanziale del progetto, sono stati individuati gli elementi essenziali del progetto approvato.

  Non sussiste nullità per mancanza di elementi essenziali quando il provvedimento individua l'oggetto dell'impianto, la localizzazione e gli elaborati progettuali approvati e dà conto dell'istruttoria svolta.

• art. 3 l. 241/1990

  La nuova Autorizzazione Unica rilasciata con determinazione dirigenziale del 29 luglio 2024 n. 1017 sulla istanza di variante non sostanziale del progetto precedentemente autorizzato dà ampiamente conto della articolata istruttoria procedimentale, di tutti gli atti e i provvedimenti precedentemente adottati e delle ragioni che hanno portato l’Amministrazione regionale ad autorizzare la realizzazione di un impianto per un’area di intervento più contenuta e con una potenza nominale ridotta rispetto al progetto originario, con la conseguenza che non si ravvisa il dedotto vizio di nullità o di illegittimità per difetto di motivazione.

  La motivazione è sufficiente quando ricostruisce l'istruttoria, richiama gli atti rilevanti e spiega le ragioni della scelta amministrativa, anche nell'ambito di una variante progettuale.

Massime di principio

• Per gli atti amministrativi soggetti a pubblicazione necessaria, la pubblicazione fa decorrere il termine di impugnazione nei confronti dei soggetti non nominati o non immediatamente individuabili; quando l'atto incide direttamente su soggetti espressamente nominati o comunque individuabili, come i proprietari delle particelle assoggettate a vincolo preordinato all'esproprio, il termine decorre dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza, non dalla sola pubblicazione.
• La procura alle liti redatta su supporto cartaceo, sottoscritta dalla parte e autenticata dal difensore, conserva validità anche se digitalizzata e allegata a un ricorso nativo digitale notificato e depositato telematicamente, purché sia trasmessa unitamente al ricorso e non contenga espressioni univocamente incompatibili con la volontà di proporre quello specifico giudizio.
• La proposizione di una querela di falso non comporta necessariamente la sospensione del giudizio amministrativo quando la controversia può essere definita mediante l'accertamento dei vizi propri del provvedimento, incluso l'eccesso di potere per travisamento dei fatti derivante da una falsa rappresentazione.
• La decadenza da un'autorizzazione amministrativa per mancato rinnovo di una garanzia fideiussoria non opera automaticamente, ma richiede un provvedimento formale di decadenza, preceduto dalle garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990.
• Il mancato completamento dei lavori non determina la decadenza del titolo autorizzatorio quando i lavori siano stati effettivamente avviati e la loro prosecuzione sia stata impedita da cause non imputabili al titolare, soprattutto se l'amministrazione abbia successivamente concesso proroghe coerenti con tali impedimenti.
• Il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella discrezionale dell'amministrazione in materia paesaggistica e ambientale, se non siano dedotti e dimostrati profili di manifesta irragionevolezza, travisamento o arbitrarietà.

Come è indicizzato