Sentenza n. 2591/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale e il preavviso di rigetto relativi a un’istanza di permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato rurale con piscina pertinenziale in area interessata da vincoli paesaggistici, ambientali e idrogeologici. Ha sostenuto che, dopo l’indizione della conferenza di servizi decisoria semplificata nel 2019, il silenzio delle amministrazioni partecipanti avesse determinato la formazione degli assensi impliciti e, unitamente alla mancata adozione della determinazione conclusiva da parte del Comune, il perfezionamento del permesso di costruire per silentium ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001. Ha quindi chiesto l’annullamento degli atti, l’accertamento del diritto al rilascio dell’attestazione prevista dalla medesima disposizione e il risarcimento dei danni. Con il primo motivo ha dedotto violazione degli artt. 14-bis l. 241/1990 e 20, comma 8, d.P.R. 380/2001, difetto e incompletezza di istruttoria, illogicità e irragionevolezza, contestando le ragioni ostative riferite alla legittimazione sulla disponibilità dell’area, all’asserita inefficacia dell’autorizzazione paesaggistica, alla mancata acquisizione del nulla osta idrogeologico e alla documentazione relativa a vincoli, oneri concessori e calcoli strutturali. Con il secondo motivo ha dedotto violazione degli artt. 1, 2, 3 e 10-bis l. 241/1990, della normativa regionale sul procedimento e dei principi di legalità, economicità, efficacia, non aggravio, collaborazione e buona fede, nonché difetto di istruttoria e motivazione apparente, lamentando la protratta inerzia comunale, la tardiva emersione delle carenze documentali, la mancata comunicazione delle richieste istruttorie e l’insufficiente esame delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto. Ha infine chiesto il risarcimento di euro 140.000 per costi progettuali e professionali, oneri istruttori, impegni contrattuali, lucro cessante e danno all’immagine.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso e ha annullato il provvedimento definitivo di diniego e archiviazione. Ha respinto, invece, la domanda di accertamento della formazione del permesso di costruire per silenzio-assenso e del diritto al rilascio della relativa attestazione, nonché la domanda risarcitoria. Il giudice ha distinto gli assensi endoprocedimentali formatisi nella conferenza di servizi dalla determinazione conclusiva del procedimento. Ai sensi dell’art. 14-bis l. 241/1990, il silenzio delle amministrazioni partecipanti produce assenso senza condizioni nei rapporti interni alla conferenza, ma non sostituisce la determinazione conclusiva dell’amministrazione procedente e non comporta automaticamente il perfezionamento del permesso di costruire. La mancata conclusione della conferenza integra inerzia amministrativa, rispetto alla quale sarebbe stata esperibile l’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., ma non determina la formazione del titolo edilizio. Il TAR ha tuttavia ritenuto illegittime le specifiche ragioni poste dal Comune a fondamento del diniego. La società era originariamente legittimata alla presentazione dell’istanza in forza del mandato dell’allora proprietario e il successivo trasferimento della proprietà, con conferma del mandato da parte del nuovo proprietario, non escludeva la legittimazione sostanziale; l’omessa tempestiva acquisizione della documentazione aggiornata poteva giustificare un’integrazione, non il diniego. La sopravvenuta nota della Soprintendenza ha chiarito che l’autorizzazione paesaggistica era valida, sicché la ragione ostativa comunale era erroneamente configurata. Gli adempimenti relativi ai vincoli urbanistico e a parcheggio, agli oneri concessori e al deposito dei calcoli strutturali non risultavano, nella formulazione utilizzata, immediatamente ostativi alla definizione dell’istanza, potendo essere adempiuti o regolati nella fase successiva o mediante prescrizioni. Quanto al vincolo idrogeologico, l’Ispettorato aveva ricevuto la documentazione il 20 dicembre 2019, ma aveva formulato la richiesta di integrazione oltre il termine perentorio di quindici giorni previsto dall’art. 14-bis, comma 2, lett. b), l. 241/1990. La richiesta tardiva non poteva impedire il decorso del termine per l’espressione della determinazione; tenuto conto della sospensione emergenziale dei termini, il termine di novanta giorni è scaduto il 10 giugno 2020, con conseguente formazione dell’assenso endoprocedimentale per silentium. Il nulla osta espresso del novembre 2025 costituiva quindi una successiva manifestazione favorevole, non la rimozione di un ostacolo ancora esistente. Anche la conduzione complessiva del procedimento è stata ritenuta non conforme ai principi di tempestività, non aggravio, collaborazione e buona fede, per i ritardi pluriennali, la tardiva attivazione della VINCA e la mancata adozione della determinazione conclusiva. Il TAR ha però escluso una violazione decisiva dell’art. 10-bis quanto al contraddittorio formale, poiché il preavviso indicava le ragioni ostative e la società aveva potuto presentare osservazioni; non era necessaria una confutazione atomistica di ogni argomento. L’annullamento impone al Comune di riprendere il procedimento dall’ultimo segmento utile e di adottare la determinazione conclusiva ai sensi degli artt. 14-bis e 14-quater l. 241/1990, considerando gli assensi già acquisiti e le sopravvenienze documentali, senza che ciò equivalga all’accertamento della spettanza del permesso. La domanda risarcitoria è stata respinta perché la società, pur conoscendo l’inerzia almeno dal maggio 2021, non aveva promosso l’azione contro il silenzio; tale omissione rileva, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227 c.c., ai fini dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza. Mancavano inoltre la prova del nesso causale e la dimostrazione analitica delle singole componenti del danno. Le spese sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Nelle ipotesi soggette alla conferenza di servizi, il mancato perfezionamento della determinazione conclusiva non determina automaticamente la formazione del permesso di costruire per silentium né il diritto all’attestazione richiesta.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Il silenzio delle amministrazioni partecipanti produce assenso endoprocedimentale secondo i termini previsti; la richiesta di integrazione formulata oltre il termine perentorio di quindici giorni non impedisce il decorso del termine per la determinazione dell’amministrazione. Gli assensi, tuttavia, devono essere concentrati nella determinazione conclusiva dell’amministrazione procedente.

• art. 14-quater l. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza sostituisce a ogni effetto gli atti di assenso delle amministrazioni coinvolte e costituisce l’atto terminale necessario del modulo conferenziale.

• art. 31 c.p.a.

  La mancata adozione della determinazione conclusiva della conferenza configura silenzio-inadempimento, avverso il quale il privato può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio costituisce lo strumento processuale per reagire all’inerzia dell’amministrazione procedente nella conclusione della conferenza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso deve indicare le ragioni ostative e consentire la presentazione di osservazioni; l’amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni argomento, purché renda comprensibili le ragioni per cui le osservazioni non superano gli ostacoli individuati.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La mancata utilizzazione degli strumenti di tutela disponibili, compresa l’azione avverso il silenzio, rileva ai fini dell’esclusione dei danni che il privato avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza, senza costituire di per sé una preclusione processuale alla domanda risarcitoria.

• art. 1227 c.c.

  Il comportamento omissivo del danneggiato e la mancata adozione di iniziative idonee a contenere il pregiudizio incidono sulla riconducibilità causale e sulla risarcibilità dei danni evitabili.

• art. 103, comma 1, d.l. 18/2020, come modificato dall’art. 37 d.l. 23/2020

  Il periodo dal 23 febbraio al 15 maggio 2020 è escluso dal computo dei termini dei procedimenti amministrativi pendenti, compresi i termini perentori ed endoprocedimentali e quelli di formazione del silenzio significativo.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi semplificata, il silenzio delle amministrazioni partecipanti entro i termini normativi produce un assenso endoprocedimentale, ma non sostituisce la determinazione conclusiva dell’amministrazione procedente e non determina, da solo, la formazione del provvedimento finale richiesto dal privato.
• La determinazione conclusiva della conferenza di servizi è un passaggio necessario per concentrare e rendere efficaci verso l’esterno gli assensi espressi o taciti delle amministrazioni coinvolte; la sua omissione integra silenzio-inadempimento, non silenzio-assenso sul titolo finale.
• Il termine perentorio entro il quale l’amministrazione partecipante deve richiedere integrazioni documentali impedisce che una richiesta istruttoria tardiva possa neutralizzare il successivo termine per l’espressione della determinazione o impedire la formazione dell’assenso implicito, salvo specifiche circostanze ostative all’avvio del procedimento.
• L’annullamento di un diniego edilizio fondato su ragioni ostative illegittime non comporta l’accertamento della formazione del titolo edilizio né della spettanza definitiva del bene della vita quando manca la determinazione conclusiva del procedimento; l’amministrazione deve rieditare il potere nel rispetto dell’effetto conformativo della sentenza.
• La protratta inerzia dell’amministrazione viola l’obbligo di concludere il procedimento e i principi di tempestività, collaborazione e buona fede, ma non produce un effetto costitutivo non previsto dalla legge, quale la trasformazione automatica dell’inerzia in titolo edilizio.
• La mancata proposizione tempestiva dell’azione avverso il silenzio, pur non precludendo in astratto la domanda risarcitoria, può escludere i danni che il privato avrebbe potuto evitare o contenere mediante l’ordinaria diligenza; il danno deve comunque essere provato analiticamente quanto a evento, nesso causale e singole componenti patrimoniali.

Come è indicizzato