Sentenza n. 9078/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’annotazione ANAC sostenendo che l’Autorità non avesse svolto un’autonoma istruttoria sui fatti posti dalla stazione appaltante a fondamento delle penali e non avesse adeguatamente motivato il provvedimento. Ha dedotto che le irregolarità fossero riconducibili all’incremento delle esigenze della stazione appaltante, all’asserita richiesta di personale aggiuntivo rispetto a quello contrattualmente previsto, alla contestuale applicazione del quinto d’obbligo e al contesto pandemico, invocando una causa di forza maggiore e la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Ha inoltre contestato l’inserimento delle penali relative a uno dei lotti, sostenendo che il loro importo non superasse la soglia dell’1% del valore contrattuale prevista dalle Linee guida ANAC n. 6/2020. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo provvedimento con cui ANAC, a seguito di un’istanza di autotutela, aveva confermato e integrato l’annotazione, riproponendo le medesime censure. La società ha altresì dedotto l’irrilevanza delle penali inferiori alla soglia dell’1% e la regolare continuità del servizio.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché il provvedimento del 5 maggio 2023, adottato a seguito dell’istanza di autotutela, aveva integralmente sostituito l’originaria annotazione del 10 gennaio 2023. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il TAR ha ritenuto che ANAC non si fosse limitata a recepire acriticamente le contestazioni dell’ASL, ma avesse svolto autonome valutazioni sulla funzione dell’annotazione, sulla rilevanza degli inadempimenti, sulla forza maggiore, sulla documentazione disponibile e sulla soglia dell’1%. L’Autorità aveva considerato le numerose assenze degli addetti, non adeguatamente giustificate, e la mancata prova del loro collegamento con la pandemia, anche alla luce degli obblighi assunti dall’impresa in sede di offerta e della mancata redazione dei verbali giornalieri previsti dal capitolato. La società non ha fornito documentazione idonea a dimostrare l’estraneità dell’evento alla propria sfera di controllo, la sua imprevedibilità al momento della conclusione del contratto e l’insormontabilità dei suoi effetti; pertanto non è stata riconosciuta la forza maggiore. Il giudice ha precisato che, nell’esercizio del potere di annotazione, ANAC deve verificare la non manifesta infondatezza dei fatti segnalati e la loro utilità rispetto alle finalità del casellario, senza sostituirsi al giudice competente nella valutazione definitiva dell’inadempimento o dell’illecito. La soglia dell’1% non è stata ritenuta un limite assoluto al di sotto del quale l’annotazione sarebbe vietata, ma una soglia rilevante ai fini dell’obbligo di segnalazione della stazione appaltante, ferma restando la possibilità di annotare altri comportamenti indicativi di gravi carenze professionali. L’annotazione è stata infine ritenuta proporzionata e ragionevole, poiché l’interesse pubblico alla conoscibilità degli inadempimenti prevaleva sull’incidenza sull’immagine imprenditoriale della società. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in euro 1.000 oltre accessori per ciascuna parte resistente.

Norme richiamate

• art. 213, comma 10, d.lgs. 50/2016

  Il potere di annotazione nel casellario consente ad ANAC di valutare la non manifesta infondatezza dei fatti segnalati e la loro utilità rispetto alle finalità del casellario, senza attribuirle il compito di accertare in via definitiva l’inadempimento o l’illecito dell’operatore economico.

• art. 8, comma 2, lett. b, Regolamento ANAC del casellario informatico di lavori, servizi e forniture

  L’annotazione segue, tra l’altro, la risoluzione per grave inadempimento anche se contestata in giudizio quando le penali, anche cumulativamente, superano l’1% dell’importo contrattuale, oppure quando ricorrono altri comportamenti indicativi di gravi carenze professionali.

• Linee guida ANAC n. 6/2020

  La soglia dell’1% del valore dell’appalto non costituisce il limite generale al di sotto del quale ANAC non può procedere all’annotazione né coincide necessariamente con la soglia del grave illecito professionale; rileva, secondo la decisione, ai fini dell’obbligo di segnalazione della stazione appaltante.

• deliberazione ANAC n. 227/2022

  La forza maggiore richiede l’estraneità dell’accadimento alla sfera di controllo dell’obbligato, l’imprevedibilità al momento della conclusione del contratto e l’insormontabilità del fatto impeditivo e dei suoi effetti.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Nell’esercizio del potere di annotazione nel casellario informatico, ANAC deve verificare la non manifesta infondatezza dei fatti segnalati e la loro utilità rispetto alle finalità informative e di affidabilità del casellario, ma non può sostituirsi al giudice competente nell’accertamento definitivo dell’inadempimento o dell’illecito professionale.
• L’obbligo di autonoma istruttoria e motivazione di ANAC è assolto quando l’Autorità non recepisce meramente la segnalazione della stazione appaltante, ma valuta autonomamente la rilevanza dei fatti, le giustificazioni dell’operatore, la documentazione disponibile e l’utilità dell’annotazione.
• La soglia dell’1% dell’importo contrattuale prevista dalla disciplina ANAC non opera come divieto assoluto di annotazione per le penali inferiori; essa rileva ai fini dell’obbligo di segnalazione o, ricorrendo altri comportamenti indicativi di gravi carenze professionali, non esclude l’annotazione.
• La forza maggiore idonea a giustificare l’inadempimento contrattuale richiede la prova congiunta dell’estraneità dell’evento alla sfera di controllo dell’obbligato, della sua imprevedibilità al momento della stipulazione e dell’insormontabilità dell’evento e dei suoi effetti; il mero richiamo al contesto pandemico non è sufficiente.
• L’annotazione nel casellario è proporzionata quando, sulla base di fatti non manifestamente infondati e adeguatamente valutati, l’interesse pubblico alla conoscibilità degli inadempimenti prevale sull’interesse dell’operatore economico alla tutela della propria immagine professionale.
• Quando un provvedimento amministrativo è integralmente sostituito da un successivo atto adottato a seguito di un’istanza di autotutela, l’impugnazione del primo atto diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, concentrandosi l’interesse processuale sull’atto sostitutivo.

Come è indicizzato