Sentenza n. 12094/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva chiesto all’AGCM l’accesso agli atti di un procedimento sanzionatorio relativo alla gestione dei servizi di biglietteria del Colosseo, prospettando l’utilità della documentazione per verificare il possesso di requisiti esperienziali e la regolarità delle attestazioni di corretta esecuzione utilizzate da una concorrente in diverse procedure di gara. L’AGCM aveva consentito l’accesso a versioni non confidenziali di alcuni documenti, negandolo invece quanto al verbale dell’audizione della Direzione del Parco Archeologico del Colosseo. Il ricorrente ha dedotto, anzitutto, la violazione della disciplina dell’accesso difensivo, sostenendo la sussistenza di un interesse qualificato anche in vista dell’eventuale proposizione di revocazione straordinaria contro giudicati relativi a gare nelle quali era risultato secondo. Ha inoltre dedotto la violazione della disciplina sull’accesso civico generalizzato, perché l’Autorità non aveva esaminato autonomamente la richiesta formulata ai sensi dell’art. 5 d.lgs. 33/2013. Con motivi aggiunti ha impugnato l’opposizione all’accesso formulata dal Parco Archeologico del Colosseo, deducendo incompetenza e conflitto di interessi, nonché l’illegittimità derivata del diniego dell’AGCM.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo parzialmente. Quanto all’accesso documentale difensivo, il TAR ha ritenuto insussistente un interesse concreto e attuale e non dimostrato lo stretto nesso di strumentalità tra la documentazione negata e una situazione giuridica controversa. La mera possibilità, astratta e ipotetica, di proporre una revocazione per rinvenimento di nuove prove non è sufficiente; né è sufficiente un’istanza esplorativa volta a verificare l’eventuale esistenza di irregolarità o inadempimenti. L’AGCM ha correttamente bilanciato esigenze difensive e tutela dei segreti commerciali, ostendendo i documenti ritenuti utili e oscurando o negando le informazioni non strettamente indispensabili e riservate. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili perché rivolti contro un atto meramente endoprocedimentale e comunque inidoneo a incidere autonomamente sul diniego, fondato su una valutazione autonoma dell’AGCM. Le censure di incompetenza e conflitto di interessi sono state inoltre ritenute infondate o meramente congetturali. Quanto all’accesso civico generalizzato, il TAR ha rilevato che l’AGCM non aveva motivato in alcun modo sulla distinta istanza formulata ai sensi dell’art. 5 d.lgs. 33/2013, limitandosi a esaminare l’accesso documentale. Poiché la valutazione preliminare sull’ammissibilità, sul test dell’interesse pubblico e sul test del pregiudizio spetta in prima battuta all’amministrazione, il diniego è stato annullato in parte qua con obbligo dell’AGCM di riesaminare e motivare la richiesta di accesso civico generalizzato. Spese compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  La disciplina dell’accesso documentale ordinario

  L’accesso difensivo richiede la dimostrazione puntuale e specifica di un interesse concreto e attuale e dello stretto nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la situazione giuridica da tutelare.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  Accesso civico generalizzato

  L’accesso civico generalizzato spetta a chiunque e può essere richiesto anche senza motivazione qualificata; l’amministrazione deve tuttavia esaminare autonomamente la domanda e motivare sull’ammissibilità e sui limiti all’ostensione.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  Nell’accesso civico generalizzato l’amministrazione deve valutare la sussistenza dei limiti e delle condizioni ostative previste dalla norma, bilanciando la trasparenza con gli interessi pubblici e privati protetti.

• art. 20, comma 2, d.lgs. 206/2005 (Codice del consumo)

  Violazione dell’art. 20, comma 2, del Codice del Consumo

  È la disposizione posta a fondamento del procedimento sanzionatorio dell’AGCM i cui atti erano oggetto della richiesta di accesso.

Massime di principio

• In materia di accesso difensivo, il richiedente deve indicare in modo puntuale e specifico la situazione giuridica da tutelare e dimostrare lo stretto nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la difesa; non è sufficiente una generica esigenza probatoria o una finalità meramente esplorativa.
• La mera possibilità astratta di proporre revocazione straordinaria per il rinvenimento di nuove prove non dimostra, di per sé, un interesse difensivo concreto e attuale idoneo a giustificare l’ostensione.
• Nel bilanciamento tra accesso difensivo e tutela dei segreti commerciali dei concorrenti, l’amministrazione può consentire l’accesso ai documenti pertinenti e negare o oscurare le informazioni che non risultino strettamente indispensabili per la difesa e che siano riservate.
• Quando una richiesta è formulata cumulativamente ai sensi della disciplina dell’accesso documentale e dell’accesso civico generalizzato, l’amministrazione deve esaminare e motivare distintamente su ciascun titolo di accesso; il mancato esame della domanda ex art. 5 d.lgs. 33/2013 determina l’illegittimità del diniego nella parte corrispondente.
• La valutazione iniziale sull’ammissibilità dell’accesso civico generalizzato, sul test dell’interesse pubblico, sul test del pregiudizio e sull’eventuale carattere massivo o emulativo della domanda spetta all’amministrazione e non può essere sostituita dal giudice, salvo il successivo sindacato giurisdizionale sulla decisione amministrativa.
• L’opposizione all’accesso formulata da un’amministrazione o da un controinteressato nel corso dell’istruttoria, se priva di autonoma efficacia lesiva e non costitutiva del diniego finale, non è autonomamente impugnabile quando il provvedimento conclusivo si fondi su una valutazione autonoma dell’amministrazione procedente.

Come è indicizzato