Sentenza n. 9132/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la lettera di invito, contestando tre gruppi di previsioni della lex specialis e dello schema di convenzione. Con il primo motivo ha censurato il meccanismo di moderazione dei prezzi, fondato sul confronto tra il prezzo massimo praticabile presso l’area autostradale, le quotazioni internazionali dei carburanti e il prezzo medio della rete ordinaria regionale, nonché gli obblighi di monitoraggio, le penali e il sistema bonus/malus. Ha dedotto violazione della normativa di settore, dei principi di concorrenza e libertà di iniziativa economica, oltre a difetto di istruttoria, travisamento, difetto di motivazione, sproporzione, illogicità e sviamento. Con il secondo motivo ha contestato alcune misure del Piano ministeriale relative all’efficientamento della gestione delle aree, sostenendo che avrebbero compresso l’autonomia gestionale dell’affidatario e attribuito al concessionario un’eccessiva discrezionalità nella valutazione delle richieste di modifica del servizio. Con il terzo motivo ha impugnato la clausola dello schema di convenzione che imponeva all’aggiudicatario di inserire nei contratti con i gestori terzi dell’area una rinuncia irrevocabile a ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza in caso di scadenza o risoluzione della convenzione a monte, deducendo violazione del diritto di difesa e dell’art. 24 Cost., nonché nullità o illegittimità della rinuncia preventiva, generica e generalizzata alle tutele giurisdizionali. Le parti resistenti hanno eccepito l’incompetenza territoriale del TAR Lazio in favore del TAR Campania, la tardività del ricorso, la sopravvenuta carenza di interesse e l’acquiescenza derivante dalla partecipazione alla procedura.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo che la competenza del TAR Lazio, già radicata per l’impugnazione dell’atto generale presupposto, si estendesse agli atti applicativi e consequenziali per connessione oggettiva e funzionale. Ha ritenuto applicabile il rito speciale sugli appalti ex art. 120 c.p.a., ma ha accolto la rimessione in termini per errore scusabile, in ragione dell’obiettiva incertezza normativa e giurisprudenziale sulla disciplina processuale applicabile e dell’assenza, nella lex specialis, di un richiamo al rito e al termine dimidiato. Ha respinto anche le eccezioni di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e per acquiescenza: la ricorrente conservava un interesse attuale a contestare l’assetto regolatorio, l’aggiudicazione non era ancora efficace e la sottoscrizione delle dichiarazioni di partecipazione costituiva un adempimento necessario, non una rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale. Il primo motivo è stato dichiarato in parte improcedibile, limitatamente alle censure contro disposizioni del Piano ministeriale già annullate da una precedente sentenza della stessa Sezione, con efficacia ex tunc ed erga omnes; per la parte riguardante il distinto meccanismo di determinazione del prezzo massimo previsto dallo schema di convenzione, il motivo è stato respinto. Il giudice ha ritenuto legittima la moderazione dei prezzi in un settore regolato caratterizzato da domanda non contendibile e da posizioni di mercato esclusive, rilevando che la libertà di iniziativa economica può essere conformata per la tutela di interessi pubblici qualificati. Il parametro dei prezzi medi della rete ordinaria regionale è stato considerato oggettivo e ragionevole, anche perché il sistema consente agli operatori di offrire uno specifico differenziale rispetto a tale parametro. Le censure relative agli obblighi di monitoraggio, alle penali e al sistema bonus/malus sono state respinte per genericità e insufficiente dimostrazione dell’effettivo aggravio economico o dell’alterazione dell’equilibrio della gestione. Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile sia perché le disposizioni ministeriali erano già state annullate, sia perché non erano state recepite nella lex specialis e non producevano quindi una lesione attuale. Il terzo motivo è stato accolto. Il TAR ha ritenuto illegittima la previsione che imponeva al subconcessionario di inserire nei contratti con futuri gestori una rinuncia irrevocabile a ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza. La clausola aveva carattere preventivo, generico e generalizzato, non delimitava l’ambito oggettivo delle azioni rinunciate ed era imposta unilateralmente dal concessionario autostradale con riguardo a contratti cui non era parte. L’esigenza di garantire la continuità del servizio non è stata ritenuta un interesse pubblico preminente idoneo a giustificare la compressione del diritto alla tutela giurisdizionale, anche perché l’obbligo di rilascio immediato dell’area era già idoneo ad assicurare la riconsegna. È stata quindi annullata la clausola limitatamente alla parte relativa alla rinuncia alle azioni. Le spese sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  Il rito speciale degli appalti è applicabile alla controversia; tuttavia, l’incertezza obiettiva sulla sua applicabilità e l’assenza di indicazioni nella lex specialis hanno giustificato la rimessione in termini per errore scusabile.

• art. 186, comma 1, d.lgs. 36/2023

  La disposizione conferma l’applicazione delle norme del codice dei contratti agli appalti affidati da concessionari che siano stazioni appaltanti.

• art. 33, comma 2, c.p.a.

  Le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive; l’annullamento delle disposizioni regolamentari ha determinato la loro espunzione dall’ordinamento con efficacia ex tunc ed erga omnes.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; il previo accertamento dell’incompetenza dell’organo emanante preclude la valutazione sostanziale delle misure adottate.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica e l’autonomia contrattuale non sono intangibili e possono essere conformate per la tutela di interessi pubblici qualificati, specie in settori regolati caratterizzati da fallimenti del mercato.

• art. 24 Cost.

  Il diritto di accesso alla tutela giurisdizionale impedisce, in assenza di limiti specifici e circoscritti, una rinuncia preventiva, generica e generalizzata alle azioni cautelari, possessorie o d’urgenza.

• Misure 14.1, 14.2 e 14.4 della Delibera ART n. 1/2023

  La "moderazione dei prezzi al pubblico" è l’"obiettivo primario del concessionario autostradale"; il concessionario deve prevedere impegni di contenimento, monitoraggio, controllo e penali; per i carburanti il ricarico massimo offerto costituisce il prezzo massimo alla pompa.

  La lex specialis può prevedere meccanismi di moderazione dei prezzi e di monitoraggio coerenti con gli obiettivi regolatori, purché predeterminati e funzionali alla tutela dell’utenza.

• Misura 16.1 della Delibera ART n. 1/2023

  Legittima la previsione di sistemi di monitoraggio delle prestazioni contrattuali e di raccolta informatizzata dei dati nell’ambito della gestione delle aree di servizio autostradali.

Massime di principio

• In un settore regolato caratterizzato da domanda non contendibile e da posizioni di mercato esclusive, la libertà di iniziativa economica del concessionario può essere conformata mediante meccanismi di moderazione dei prezzi, purché tali misure siano funzionali alla tutela dell’utenza e sorrette da parametri oggettivi e ragionevoli.
• Un meccanismo di determinazione del prezzo massimo dei carburanti non è irragionevole per il solo fatto di utilizzare, tra i parametri di riferimento, il prezzo medio della rete ordinaria regionale, quando consenta agli operatori di offrire un differenziale specifico e tenga conto anche delle quotazioni internazionali e degli impegni economici assunti in gara.
• Le censure contro obblighi di monitoraggio, penali e sistemi bonus/malus non possono fondarsi su allegazioni generiche circa l’aggravio economico o l’alterazione dell’equilibrio della gestione; il concorrente deve dimostrare concretamente l’incidenza di tali misure sui costi e sulla sostenibilità dell’affidamento.
• L’annullamento giurisdizionale di una disposizione generale con efficacia ex tunc ed erga omnes rende improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le censure rivolte contro quella stessa disposizione; tale effetto non si estende automaticamente a clausole autonome degli atti applicativi, che conservino una propria portata lesiva.
• È illegittima una clausola che imponga preventivamente e in modo generico e generalizzato la rinuncia a ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza relativa a futuri rapporti, perché viola il diritto alla tutela giurisdizionale e non delimita sufficientemente l’oggetto della rinuncia. L’interesse alla continuità del servizio non giustifica tale compressione quando la riconsegna del bene sia comunque assicurata da un autonomo obbligo contrattuale.
• La competenza territoriale radicata per l’impugnazione dell’atto generale presupposto attrae quella relativa agli atti applicativi e consequenziali quando sussista una connessione oggettiva e funzionale tra gli atti.

Come è indicizzato