Cassazione Civile, Ordinanza n. 03282/2026 del 13/02/2026

Esito

La controversia

La controversia trae origine da una sanzione amministrativa pecuniaria irrogata dalla CONSOB per omissione, nei prospetti informativi relativi a due aumenti di capitale di una banca, di informazioni ritenute necessarie agli investitori: modalità di determinazione del prezzo di emissione delle azioni, finanziamenti strumentali alla sottoscrizione/acquisto di azioni e operazioni di compravendita di azioni della banca. Il destinatario della sanzione propose opposizione, poi rigettata dalla Corte d'appello, deducendo in cassazione tre profili: (1) lesione del diritto di difesa per mancata ostensione integrale degli atti raccolti in sede ispettiva e erroneo bilanciamento tra accesso difensivo e segreto d'ufficio; (2) erronea individuazione del quadro normativo applicabile alla responsabilità del direttore generale di banca, sostenendo la prevalenza delle disposizioni di vigilanza bancarie della Banca d'Italia rispetto al Regolamento Congiunto CONSOB/Banca d'Italia; (3) illegittima imputazione delle violazioni a titolo di dolo, assumendo che gli illeciti contestati sarebbero strutturalmente colposi e che il dolo richiederebbe la volontà dell'evento offensivo verso gli investitori.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondata la censura sul diritto di accesso/difesa, osservando che la doglianza relativa alla fase procedimentale era non coltivata con lo speciale rimedio ex art. 25 l. n. 241/1990 e che, in sede giurisdizionale, la richiesta era comunque generica e non circoscritta ai documenti strettamente indispensabili alla difesa. Ha inoltre confermato che i documenti secondari non utilizzati a fondamento degli addebiti non devono essere ostesi se non funzionali alla difesa. Quanto al secondo motivo, ha affermato che il Regolamento Congiunto del 2007 integra la disciplina generale bancaria e resta applicabile, per la specialità della materia, rispetto alla circolare di vigilanza successiva; da ciò discendono specifici doveri del direttore generale e degli organi di gestione, specie in un contesto di operazioni di aumento di capitale di una banca. Quanto al terzo motivo, ha chiarito che negli illeciti amministrativi il dolo non è elemento costitutivo necessario, essendo sufficiente la condotta cosciente e volontaria; nel caso concreto, la menzione del dolo da parte del giudice di merito serviva a corroborare la responsabilità e la quantificazione della sanzione, non a sostituire la colpa con un diverso elemento tipico. Conseguentemente, la sanzione è rimasta ferma e la ricorrente è stata condannata alle spese, con applicazione dell'ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  procedimento sanzionatorio CONSOB

  La norma disciplina il procedimento sanzionatorio in materia di intermediazione finanziaria; la Corte la considera applicabile alle sanzioni irrogate per omissioni informative nei prospetti e richiama il relativo quadro delle garanzie procedimentali.

• art. 94, comma 2, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  sanzione amministrativa pecuniaria

  Costituisce la base normativa della sanzione per omissione delle informazioni necessarie nei prospetti informativi a tutela degli investitori.

• art. 4, comma 10, T.U.F.

  Il segreto d'ufficio non copre gli atti, le notizie e i dati posti a fondamento del procedimento sanzionatorio; resta invece possibile negare l'ostensione di documenti secondari non funzionali alla difesa.

• artt. 22, comma 3, e 24, commi 1, 3 e 7, l. n. 241/1990

  Invocati a tutela dell'accesso documentale; la Corte ribadisce che l'accesso difensivo è ammissibile solo se circoscritto e strettamente indispensabile alla difesa.

• art. 25 l. n. 241/1990

  È il rimedio speciale che avrebbe dovuto essere attivato per contestare il diniego di accesso nella fase procedimentale.

• art. 53, par. 1, dir. 2013/36/UE

  Le eccezioni al segreto professionale vanno interpretate restrittivamente; la divulgazione richiede indizi precisi e concordanti sulla pertinenza delle informazioni a un procedimento civile o commerciale concretamente individuato.

• art. 210 cod. proc. civ.

  Richiamato come base dell'ordine di esibizione; la richiesta è stata reputata generica e non circoscritta ai documenti indispensabili.

• art. 94 disp. att. cod. proc. civ.

  Richiamato con l'istanza istruttoria di esibizione; non muta l'esito di inammissibilità della censura per genericità.

• art. 195, comma 7, T.U.F.

  Richiamato dal ricorrente per ottenere esibizione/ostensione documentale nel procedimento sanzionatorio.

• art. 2, comma 1, lett. l), Regolamento Congiunto Consob/Banca d'Italia 29 ottobre 2007

  Definisce le competenze degli organi di gestione rilevanti ai fini del riparto di responsabilità.

• art. 2, comma 1, lett. n), Regolamento Congiunto Consob/Banca d'Italia 29 ottobre 2007

  Richiamato dalla sentenza di merito per la centralità della funzione del direttore generale.

• art. 2, comma 1, lett. o), Regolamento Congiunto Consob/Banca d'Italia 29 ottobre 2007

  Include il direttore generale nell'alta dirigenza soggetta agli obblighi di conformità normativa.

• art. 3, Regolamento Congiunto Consob/Banca d'Italia 29 ottobre 2007

  Opera come regola di coordinamento: si applicano le disposizioni attuative del TUB per quanto non diversamente disciplinato dal Regolamento, che resta lex specialis per i servizi di investimento.

• art. 6, Regolamento Congiunto Consob/Banca d'Italia 29 ottobre 2007

  Attribuisce all'alta dirigenza e all'organo di controllo la responsabilità di garantire la conformità dell'intermediario agli obblighi di legge e regolamentari in materia di servizi.

• art. 9, Regolamento Congiunto Consob/Banca d'Italia 29 ottobre 2007

  Definisce i compiti dell'organo con funzione di gestione, inclusa l'attuazione delle politiche aziendali, la verifica del rischio, i flussi informativi e l'organizzazione interna.

• art. 50 statuto della banca

  Lo statuto riconosceva al direttore generale una funzione centrale nell'attuazione delle operazioni di aumento di capitale e nella completezza dei prospetti informativi.

• art. 2381 c.c.

  Impone agli amministratori il dovere di agire in modo informato, di chiedere informazioni, di impartire direttive e di avocare operazioni rientranti nella delega.

• art. 2392 c.c.

  Prevede la responsabilità solidale degli amministratori che, pur a conoscenza di fatti pregiudizievoli, non facciano quanto possibile per impedirne o attenuarne gli effetti.

• art. 3 l. n. 689/1981

  Per le violazioni amministrative opera la presunzione di colpa; accertata la fattispecie tipica, spetta al trasgressore provare di avere agito diligentemente e nel rispetto dei precetti.

• art. 42 c.p.

  Richiamato dal ricorrente per sostenere l'incompatibilità del dolo con gli illeciti amministrativi contestati; la Corte ne esclude l'effetto preclusivo, perché il dolo non è elemento costitutivo necessario della violazione amministrativa.

• art. 43 c.p.

  Invocato insieme all'art. 42 c.p. per contestare la configurabilità del dolo; la Corte respinge la censura valorizzando la natura amministrativa e non penale dell'illecito.

• Regolamento (CE) n. 809/2004

  Richiamato come fonte eurounitaria rilevante per la disciplina dei prospetti e delle informazioni agli investitori.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  La Corte dà atto dei presupposti per l'ulteriore contributo unificato a carico del ricorrente in caso di soccombenza.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. n. 115/2002

  Costituisce il parametro del contributo unificato aggiuntivo richiamato in dispositivo.

Massime di principio

• In materia di sanzioni CONSOB, il diritto di accesso ai documenti raccolti in sede ispettiva non è assoluto: l'ostensione va concessa solo per gli atti strettamente indispensabili alla difesa e richiesti in modo circoscritto e mirato; una domanda generica di accesso all'intero compendio documentale può essere legittimamente respinta.
• Il segreto d'ufficio non copre gli atti posti a fondamento del provvedimento sanzionatorio, ma può permanere per documenti secondari o non utilizzati dall'amministrazione, se la loro conoscenza non sia funzionale all'esercizio del diritto di difesa.
• Nel coordinamento tra fonti regolamentari bancarie, la disciplina speciale sui servizi di investimento prevale sulle regole generali di vigilanza successivamente emanate, salvo incompatibilità espressa; le norme settoriali specificano e integrano i doveri di gestione e controllo degli organi bancari.
• Gli amministratori e i dirigenti di una banca non possono invocare la complessità organizzativa o l'articolazione interna per sottrarsi al dovere di vigilanza e di informazione: ciascuno resta tenuto ad attivarsi, chiedere informazioni, valutare i segnali di anomalia e impedire fatti pregiudizievoli conosciuti o conoscibili.
• Negli illeciti amministrativi finanziari la responsabilità è ancorata alla condotta cosciente e volontaria e opera la presunzione di colpa di cui all'art. 3 l. n. 689/1981; il dolo non è elemento costitutivo necessario della fattispecie, ma può rilevare, se accertato, ai fini della conferma della responsabilità e della quantificazione della sanzione.

Come è indicizzato