Sentenza n. 5302/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La Croce Rossa Italiana aveva avviato una procedura per acquisire manifestazioni di interesse al conferimento dell’incarico di Direttore della Direzione Avvocatura. Un candidato, non avendo conosciuto l’esito della procedura, aveva chiesto l’accesso civico generalizzato alla graduatoria di merito. L’ente aveva respinto l’istanza, ritenendo che la selezione del personale fosse attività privatistica e organizzativa, estranea alle attività di pubblico interesse rilevanti ai sensi dell’art. 2-bis, comma 3, del d.lgs. n. 33/2013; aveva inoltre dedotto che la graduatoria non esisteva. Il TAR aveva accolto il ricorso ex art. 116 c.p.a., ritenendo che la selezione di una figura dirigenziale apicale fosse funzionale alla missione pubblicistica dell’ente e soggetta a trasparenza. In appello, la Croce Rossa ha dedotto: il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo; vizi motivazionali e erronea applicazione del d.lgs. n. 33/2013 per il richiamo a precedenti non pertinenti; l’erronea estensione dell’accesso civico ad attività meramente organizzative e gestionali; l’inesistenza della graduatoria. L’appellato ha sostenuto la giurisdizione amministrativa, la rilevanza pubblicistica della selezione e l’obbligo dell’ente di rendere comunque disponibili gli atti esistenti dai quali risultassero l’esito e i criteri della procedura.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, correggendone e integrandone la motivazione. Ha escluso il difetto di giurisdizione: nelle controversie sull’accesso, anche civico generalizzato, la questione relativa alla riconducibilità dell’attività all’ambito pubblicistico attiene al merito della spettanza del diritto di accesso e non alla giurisdizione; la materia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 6, c.p.a., con rito ex art. 116 c.p.a. Nel merito, ha affermato che l’accesso nei confronti di soggetti privati riguarda non solo attività direttamente disciplinate dal diritto pubblico, ma anche attività privatistiche funzionalmente e strumentalmente collegate a compiti di pubblico interesse. La selezione di una figura dirigenziale apicale preposta al coordinamento dell’avvocatura della Croce Rossa incide sulla qualità, sull’efficienza e sul presidio della legalità dell’azione dell’ente, il quale svolge anche attività di rilievo pubblicistico. La procedura e i suoi esiti sono quindi soggetti agli obblighi di trasparenza e accesso civico ai sensi dell’art. 2-bis del d.lgs. n. 33/2013. È stata respinta anche la censura sull’inesistenza della graduatoria: il giudizio sull’accesso mira ad accertare la sussistenza del diritto e non soltanto la legittimità formale delle ragioni del diniego; l’amministrazione può dedurre in giudizio ulteriori ragioni ostative e il giudice può negare l’accesso per motivi diversi da quelli indicati nel diniego. Tuttavia, la mancanza di un documento denominato formalmente “graduatoria” non esclude l’accesso, poiché l’istanza mira a conoscere l’esito della procedura e i relativi presupposti. Devono quindi essere ostesi gli atti esistenti, quali verbali, determinazioni, atti di nomina o esiti della valutazione, dai quali risultino il soggetto prescelto e i criteri seguiti. Le spese del grado d’appello sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 116 c.p.a.

  Il rito è applicabile alle controversie relative all’accesso civico; il giudizio è diretto ad accertare la spettanza del diritto di accesso.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 6, c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo, in giurisdizione esclusiva, le controversie in materia di accesso ai documenti amministrativi, inclusa la controversia sull’accesso civico.

• art. 22, comma 1, l. 241/1990

  “tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario”

  La nozione di pubblica amministrazione e quella di documento amministrativo comprendono i soggetti privati e gli atti da essi detenuti quando riguardano attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della disciplina sostanziale.

• art. 2-bis, comma 3, d.lgs. 33/2013

  “limitatamente ai dati e ai documenti inerenti all’attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o dell’Unione europea”

  La limitazione riferita ai soggetti privati richiede una valutazione sostanziale e funzionale dell’attività; comprende anche attività organizzative e strumentali materialmente e funzionalmente collegate alla missione pubblicistica dell’ente.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  Il rinvio all’art. 116 c.p.a. conferma l’applicabilità della giurisdizione esclusiva amministrativa anche all’accesso civico.

• art. 1, commi 4, 5 e 6, d.lgs. 178/2012

  Rileva quale fondamento della qualificata attività di interesse pubblico svolta dalla Croce Rossa Italiana.

Massime di principio

• Nelle controversie sull’accesso, anche civico generalizzato, l’accertamento della riconducibilità dell’attività del soggetto destinatario all’ambito di pubblico interesse riguarda la spettanza del diritto di accesso e non integra una questione di giurisdizione; la controversia appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• Gli obblighi di trasparenza e accesso civico applicabili ai soggetti privati non si limitano agli atti direttamente disciplinati dal diritto pubblico, ma si estendono alle attività privatistiche che presentano un collegamento materiale, organizzativo e funzionale con attività di pubblico interesse e risultano strumentali alla missione dell’ente.
• Le procedure di reclutamento o selezione di personale, soprattutto per posizioni dirigenziali apicali le cui funzioni incidono sulla qualità, sull’efficienza o sul presidio della legalità dell’attività dell’ente, hanno rilevanza pubblicistica funzionale e sono soggette a trasparenza e accesso civico, anche quando svolte da un soggetto formalmente privato.
• Il giudizio ex art. 116 c.p.a. in materia di accesso è volto ad accertare la sussistenza del diritto all’ostensione, non soltanto la legittimità delle motivazioni espresse nel diniego; l’amministrazione può dedurre in giudizio ulteriori ragioni ostative e il giudice può negare l’accesso per motivi diversi da quelli indicati nell’atto impugnato.
• La mancata predisposizione di un documento con il nomen iuris indicato nell’istanza non esclude il diritto di accesso quando esistano altri atti equivalenti o funzionalmente rappresentativi del risultato conoscitivo richiesto; l’amministrazione deve ostendere i documenti esistenti dai quali risultino l’esito della procedura e i criteri o presupposti della decisione.

Come è indicizzato