L.R. Piemonte 29/2009

Attribuzioni di funzioni amministrative e disciplina in materia di usi civici

La legge disciplina, per la Regione Piemonte, l’esercizio delle funzioni amministrative in materia di usi civici, beni collettivi e terre di proprietà collettiva. Il provvedimento mira alla tutela ambientale, culturale e paesaggistica dei beni civici e alla distribuzione delle competenze tra Regione, province, comuni e ASBUC frazionali.

Finalità, ambito e nozioni fondamentali

La disciplina regionale tutela e valorizza i beni di uso civico e le terre collettive, preservandone la funzione agro-silvo-pastorale, il paesaggio forestale, agricolo e pastorale e gli interessi delle comunità locali. La legge definisce inoltre un insieme ampio di concetti operativi: alienazione, sdemanializzazione, legittimazione, liquidazione, mutamento di destinazione d’uso, quotizzazione, reintegrazione, reliquati, sospensione temporanea dell’uso civico, verifica demaniale e altre figure giuridiche rilevanti per la gestione del demanio civico.

Regime giuridico dei beni civici

Gli usi civici sono qualificati come diritti reali imprescrittibili, esercitati in comune da una collettività locale su beni pubblici o privati, con regime di inalienabilità e inusucapibilità assimilato a quello dei beni demaniali. I beni di uso civico e i demani collettivi non possono essere oggetto di diritti di terzi se non nei casi e nei limiti previsti dalla legge. I diritti permangono anche in caso di modifiche territoriali di comuni e frazioni. I terreni gravati da uso civico sono soggetti alla tutela paesaggistica del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Le partecipanze restano disciplinate da apposite leggi regionali.

Riparto delle funzioni tra Regione, province e comuni

La Regione mantiene funzioni di coordinamento e di rilievo generale, mentre molte attività gestionali sono trasferite ai comuni, anche in forma associata. Le province svolgono un ruolo limitato ma specifico, soprattutto in materia di pesca e di supporto tecnico-amministrativo. Le funzioni comunali sono esercitate sentite, ove esistano, le ASBUC frazionali e, nei casi di gestione associata, possono essere attribuite a comunità montane o unioni.

Funzioni regionali

Alla Regione spetta il rilascio di diverse autorizzazioni e la definizione degli standard tecnici di attuazione. In particolare, la Regione provvede a:

• autorizzare l’alienazione di beni civici entro 90 giorni, quando l’operazione comporti un reale beneficio per la generalità degli abitanti;
• autorizzare preliminarmente opere pubbliche, di pubblica utilità e strategiche su beni di uso civico entro 90 giorni, acquisendo il parere comunale entro 30 giorni;
• autorizzare la conciliazione stragiudiziale per occupazioni senza titolo o senza valido titolo entro 120 giorni dalla documentazione comunale;
• definire gli standard dei corsi di formazione;
• autorizzare il trasferimento di diritti di uso civico e le permute su terreni del demanio civico in caso di accertata e irreversibile trasformazione. La Regione cura inoltre l’accertamento dell’esistenza dei diritti di uso civico, la raccolta e l’aggiornamento degli atti, la gestione del Pubblico Registro regionale e la redazione/aggiornamento della Carta regionale degli usi civici.

Funzioni delle province

Le province esprimono, per l’uso civico di pesca, un parere di conformità dei regolamenti comunali alla normativa regionale sulla fauna acquatica e sulla pesca. Inoltre garantiscono assistenza tecnico-amministrativa ai piccoli comuni e alle ASBUC frazionali per l’esercizio delle loro funzioni, con rilevanza anche ai fini del riparto dei fondi regionali per il supporto agli enti locali.

Funzioni dei comuni

Ai comuni sono trasferite, in via generale, le funzioni amministrative in materia di usi civici, salvo quelle riservate a Regione, province e ASBUC. Tra le principali competenze comunali rientrano:

• il rilascio delle concessioni amministrative, con parere favorevole dell’ASBUC se esistente; per concessioni o rinnovi oltre dieci anni su superfici superiori a 25 mq, serve anche il parere obbligatorio e vincolante della Regione;
• l’adozione di provvedimenti di alienazione e di costituzione di diritti reali di godimento con sdemanializzazione di reliquati o aree gravemente compromesse;
• la reintegrazione nel possesso di beni occupati abusivamente e non regolarizzati;
• la redazione di progetti di affrancazione e i provvedimenti sulle enfiteusi derivanti da quotizzazione o ripartizione;
• l’autorizzazione al trasferimento del gravame di uso civico da un terreno a un altro, a parità di superficie e valore. Ai comuni competono anche la trasmissione documentale alla struttura regionale, la conclusione della conciliazione stragiudiziale, la registrazione e trascrizione degli atti, la pubblicizzazione degli accertamenti demaniali, l’indizione dei comizi elettorali per le ASBUC e gli interventi di miglioramento fondiario e di sicurezza connessi alla tutela degli usi civici.

ASBUC frazionali: costituzione, organi e competenze

Le Amministrazioni separate dei beni di uso civico frazionali possono gestire separatamente i terreni di originario demanio collettivo o comunque pervenuti alla frazione e destinati al godimento dei residenti o dei discendenti degli originari componenti della comunità. Le ASBUC sono costituite o rinnovate dai comuni secondo le modalità regolamentari. Sono rette da un Comitato eletto dai cittadini residenti nella frazione iscritti nelle liste elettorali; il numero dei componenti, le modalità elettorali e l’elezione del presidente sono demandati al regolamento regionale. Il Comitato dura in carica quattro anni. Le ASBUC gestiscono il patrimonio agro-silvo-pastorale e possono rilasciare concessioni amministrative fino a dieci anni per attività agricole, forestali e pastorali. Possono inoltre finanziare miglioramenti fondiari, piste forestali e tagliafuoco, partecipare economicamente a opere pubbliche di interesse generale sulla frazione e adottare il regolamento per la fruizione dei beni civici e il proprio statuto interno.

Regolamento regionale di attuazione

La Giunta regionale approva un regolamento di attuazione nel rispetto dei principi di semplificazione, trasparenza e adeguatezza. Il regolamento disciplina, tra l’altro:

• le modalità di accertamento dei diritti di uso civico;
• la pubblicazione e l’aggiornamento dei provvedimenti nel Pubblico Registro regionale;
• i requisiti degli esperti incaricati degli accertamenti;
• le procedure di conciliazione stragiudiziale;
• la documentazione necessaria per i provvedimenti regionali e comunali;
• la composizione e il funzionamento dei Comitati delle ASBUC. Il regolamento individua anche la documentazione da trasmettere alla Regione per l’aggiornamento dell’Archivio storico e del Pubblico Registro.

Regolamenti locali

Comuni e Comitati delle ASBUC, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge, devono adottare congiuntamente o adeguare un regolamento locale per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni relative agli usi civici. Il regolamento disciplina l’esercizio dei diritti civici, i canoni, le concessioni per uso esclusivo, la reintegrazione dei beni e la riscossione dei ruoli enfiteutici.

Conciliazioni stragiudiziali per occupazioni senza titolo

La legge consente di sanare l’occupazione senza titolo o senza valido titolo di beni del demanio civico, anche per chiudere contenziosi pendenti, mediante conciliazione stragiudiziale conclusa dal comune con il parere dell’ASBUC e previa autorizzazione regionale. La conciliazione si fonda su parametri economici stabiliti dalla Giunta regionale. Il valore di riferimento del terreno è la media tra valore venale e valore con destinazione agro-silvo-pastorale, esclusi gli incrementi dovuti a migliorie sopravvenute. L’importo base per sanare l’occupazione è pari al 3% del valore determinato per ogni anno di occupazione, con abbattimento dell’80%, maggiorato o ridotto in base a prelievi di risorse naturali, canoni o tributi già pagati, spese sostenute e ricadute positive per la comunità. Sono previste regole speciali:

• per attività lucrative, si presume un prelievo di risorse naturali pari al 6% dell’utile lordo rapportabile al terreno;
• tale presunzione non si applica alle attività agricole o connesse;
• per occupazioni anteriori al 1950 l’abbattimento sale al 90%, e per quelle anteriori al 1924 al 100%;
• gli abbattimenti possono essere ulteriormente aumentati se l’occupante si impegna a usare il bene per attività con occupazione e ricadute economiche per la comunità;
• per attività agricole o connesse, la percentuale del 3% scende al 2% e gli abbattimenti salgono al 90%;
• per soggetti che forniscono reti o servizi di comunicazione elettronica indispensabili alle comunità locali dei comuni montani, l’abbattimento previsto è aumentato al 90%. La conciliazione può prevedere anche la cessione del bene sdemanializzato all’occupante, con corrispettivo determinato secondo i medesimi criteri e ridotto del 65% se l’occupante era entrato in possesso con un titolo non valido per il vincolo civico. Il canone non può essere inferiore a quello risultante dai parametri indicati dalla legge. Le modifiche introdotte nel 2025 si applicano, nelle more dell’adeguamento della Giunta, anche alle conciliazioni non ancora concluse alla data di entrata in vigore della relativa deliberazione legislativa.

Affrancazione delle enfiteusi

L’affrancazione del fondo enfiteutico è concessa dal comune, su richiesta dell’enfiteuta e con parere favorevole dell’ASBUC ove esistente, se ricorrono congiuntamente alcune condizioni: sono trascorsi almeno venti anni dall’instaurazione del rapporto e dall’imposizione del canone, l’enfiteuta ha realizzato miglioramenti sostanziali e permanenti, il fondo è razionalmente coltivato e la zona non presenta abuso edilizio. La Giunta regionale definisce gli indicatori per verificare tali condizioni, i canoni enfiteutici e i canoni di affrancazione, prevedendo anche un abbattimento fino al 50% se il fondo è destinato ad attività con ricadute economiche e occupazionali. Se il suolo ha qualità edificatoria, il canone di affrancazione deve tener conto del mutato valore dell’area.

Dismissione definitiva e retrocessione in caso di alienazione

L’autorizzazione regionale all’alienazione deve contenere una clausola di retrocessione delle terre all’alienante se non si realizzano, entro il termine fissato, le finalità per cui l’alienazione è stata autorizzata. La clausola va inserita anche nel contratto di compravendita. In caso di retrocessione, il bene rientra nel regime giuridico originario.

Reintegrazione dei beni civici

La reintegrazione nel possesso comunale è prevista in caso di rinuncia allo stato di livellario, mancato pagamento dei canoni enfiteutici entro un anno dalla richiesta comunale, inadempimento contrattuale con previsione espressa di reintegrazione, occupazione abusiva non regolarizzata o provvedimento conseguente a conciliazione stragiudiziale. Il comune emette il provvedimento di reintegrazione; nei casi derivanti da conciliazione, il provvedimento va adottato entro 30 giorni.

Accertamenti demaniali, cartografia e controllo delle controversie

La Regione promuove un piano straordinario di accertamento demaniale per la ricognizione generale degli usi civici sul territorio regionale e la trasposizione su cartografia attuale dei dati storici. I comuni effettuano gli accertamenti demaniali sul proprio territorio; tali accertamenti producono gli stessi effetti di quelli regionali se approvati dalla Regione sotto il profilo della legittimità procedurale. Per le operazioni tecniche, Regione e comuni si avvalgono di esperti professionisti iscritti negli albi previsti dal regolamento. Comuni e ASBUC collaborano con gli esperti per gli accertamenti e le trasposizioni cartografiche. Le contestazioni sugli accertamenti restano di competenza del Commissario per la liquidazione degli usi civici. I provvedimenti di avvio degli accertamenti devono essere trasmessi entro 15 giorni al Ministero per i beni e le attività culturali.

Pubblico Registro regionale e Archivio storico

È istituito il Pubblico Registro regionale dei beni collettivi e di uso civico, finalizzato alla programmazione degli interventi di utilizzazione, recupero e valorizzazione. L’Archivio storico regionale degli usi civici costituisce la base documentale del Registro. I provvedimenti regionali devono essere pubblicati e aggiornati nel Registro secondo le modalità stabilite dal regolamento.

Proventi e canoni

I proventi derivanti a qualsiasi titolo dall’utilizzo dei beni di uso civico spettano al comune o ai Comitati frazionali esistenti alla data di entrata in vigore della legge, salvo quelli relativi alle tariffe del diritto di escavazione, che sono ripartiti secondo la normativa finanziaria regionale richiamata. I regolamenti locali definiscono i parametri per i canoni dovuti in caso di attività estrattiva. I proventi devono essere destinati prioritariamente a spese di investimento e a miglioramenti fondiari a favore della comunità titolare dell’uso civico.

Vigilanza e sanzioni

La vigilanza sull’osservanza dei regolamenti locali è affidata ai corpi di polizia municipale e provinciale, alle Guardie ecologiche volontarie e al Corpo forestale dello Stato, anche mediante convenzioni. Le violazioni dei regolamenti locali sono sanzionate ai sensi dell’articolo 7-bis del testo unico degli enti locali.

Regime transitorio, esenzioni e norme finali

I procedimenti istruttori già in corso alla data di entrata in vigore della legge e non conclusi dalla Regione entro 180 giorni sono conclusi dai comuni competenti. Gli atti relativi alla sistemazione di usi civici, terre e demani collettivi sono esenti da bollo, registro e ogni altra imposta; anche le pratiche catastali connesse sono esenti da tributi speciali. Per quanto non disciplinato dalla legge si applicano la legge n. 1766/1927, il regolamento del 1928 e il codice civile. L’esercizio effettivo delle funzioni trasferite decorre dalla data stabilita con provvedimento della Giunta regionale, d’intesa con gli enti locali e con contestuale definizione delle risorse necessarie. Sono inoltre previste abrogazioni di precedenti disposizioni regionali in materia.