Sentenza n. 1729/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il verbale conclusivo della conferenza di servizi PAUR del 3 aprile 2025, il parere negativo del settore regionale competente in materia di infrastrutture energetiche e il successivo decreto dirigenziale del 29 luglio 2025, con cui è stata adottata la determinazione conclusiva non favorevole e negato il PAUR per la realizzazione di un parco eolico. Il giudizio si inseriva nel contesto del riesercizio del potere imposto da una precedente sentenza passata in giudicato, che aveva annullato un precedente diniego per omessa autonoma ponderazione degli interessi e per l’erronea considerazione come vincolante del parere della Soprintendenza. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, la violazione del principio del one shot procedimentale, sostenendo che fossero stati introdotti nuovi motivi ostativi già conoscibili nella prima istruttoria; la violazione del modulo della conferenza di servizi, per avere l’amministrazione attribuito efficacia sostanzialmente vincolante ai pareri negativi del settore energetico e della Soprintendenza; il difetto di autonoma valutazione e di bilanciamento degli interessi; l’omessa considerazione del provvedimento favorevole di VIA, dell’interesse pubblico alla diffusione delle fonti rinnovabili e delle controdeduzioni della società; l’illegittimità del parere del settore energetico per carenze istruttorie e documentali che avrebbero dovuto essere superate mediante soccorso istruttorio, accertamento d’ufficio, silenzio-assenso e leale collaborazione; nonché l’illegittimità del parere della Soprintendenza per l’erronea qualificazione dell’area come non idonea, l’assenza di un vincolo culturale già perfezionato e la mancata indicazione di concrete ragioni di incompatibilità paesaggistica e archeologica. Con riferimento al provvedimento sopravvenuto, la società ha inoltre chiesto, in via principale, l’accertamento della nullità per violazione o elusione del giudicato e, in subordine, l’annullamento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso originario nella parte in cui era diretto contro il verbale conclusivo della conferenza di servizi, ritenuto atto endoprocedimentale, e ha esaminato il ricorso per motivi aggiunti contro il decreto dirigenziale del 29 luglio 2025. Ha ritenuto non configurata la violazione o elusione del giudicato, poiché, diversamente dal precedente diniego, l’amministrazione aveva svolto una rinnovata istruttoria, un bilanciamento degli interessi e una valutazione autonoma. Ha tuttavia accolto il motivo relativo alla violazione del modulo procedimentale della conferenza di servizi e all’inadeguatezza della motivazione. L’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006 impone che il PAUR sia adottato all’esito di una conferenza di servizi decisoria, nella quale confluiscono VIA e titoli abilitativi, mentre la determinazione conclusiva deve formarsi sulla base delle posizioni prevalenti e sostituire gli atti di assenso settoriali. L’amministrazione procedente non può quindi limitarsi a valorizzare i pareri negativi relativi al paesaggio, al patrimonio archeologico o all’autorizzazione unica, attribuendo loro un effetto automaticamente preclusivo. Nel caso concreto, la motivazione aveva considerato prevalenti i beni paesaggistici e archeologici e gli effetti dei pareri settoriali, ma non aveva adeguatamente considerato che il provvedimento di VIA costituisce il fulcro del procedimento e che, mentre una VIA negativa impedisce il rilascio del PAUR, non determina lo stesso effetto automaticamente un parere negativo dell’autorizzazione unica o della Soprintendenza. Inoltre, il parere della Soprintendenza non aveva natura vincolante e il mero richiamo alla valenza costituzionale del paesaggio non era sufficiente a giustificare la prevalenza. L’amministrazione non aveva neppure considerato l’interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili quale interesse pubblico rilevante e potenzialmente funzionale alla salvaguardia del paesaggio. Quanto al parere del settore energetico, l’amministrazione aveva ritenuto superabili le carenze documentali, ma invece di procedere alla loro verifica, di rimettere la valutazione all’ufficio competente o di esercitare i poteri previsti dalla legge, aveva differito la decisione e poi concluso negativamente senza una motivazione coerente. Il decreto dirigenziale è stato pertanto annullato, con salvezza del riesercizio del potere entro i limiti del giudicato e mediante riedizione della sola fase decisoria secondo le coordinate indicate dal TAR. Le amministrazioni resistenti sono state condannate in solido al pagamento delle spese di lite, liquidate in 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l’indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto.

  Il PAUR è il provvedimento unitario conclusivo nel quale confluiscono la VIA e gli altri titoli abilitativi; la decisione deve essere assunta all’esito della conferenza di servizi e non mediante la sommatoria automatica di pareri settoriali.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  L’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, la quale sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati.

  La determinazione conclusiva della conferenza sostituisce gli atti di assenso settoriali e deve esprimere una decisione complessiva dell’amministrazione procedente, non la mera recezione di un singolo dissenso.

• art. 14-quater, comma 1, l. 241/1990

  La decisione si forma sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.

  Il criterio delle posizioni prevalenti non coincide con un criterio maggioritario rigido e non attribuisce automaticamente potere di veto a una singola amministrazione; l’autorità procedente deve motivare le ragioni della prevalenza concretamente riconosciuta.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Il giudizio di prevalenza espresso, infatti, si limita a valorizzare i beni tutelati dalle rispettive amministrazioni partecipanti (paesaggio e patrimonio archeologico) e gli effetti di legge derivanti dai relativi pareri (nel caso di specie, l’AU costituisce il titolo autorizzativo alla realizzazione dell’impianto), senza tuttavia tenere debitamente conto, nell’ambito di tale giudizio, che il “fulcro” del procedimento, attesa la prevalenza ex lege, è dato dal solo provvedimento di VIA.

  Nel procedimento autorizzatorio per impianti energetici, il parere negativo relativo all’autorizzazione unica non produce automaticamente lo stesso effetto preclusivo di una VIA negativa; l’amministrazione deve spiegare il concreto bilanciamento tra i diversi interessi e titoli coinvolti.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater, l. 199/2021

  Con riferimento, invece, al parere reso dal MiC ha contestato l’erronea qualificazione dell’area come non idonea, in ragione dell’insussistenza del vincolo, ancora in corso di apposizione, nonché per assenza dell’indicazione delle ragioni di effettiva incompatibilità.

  La questione della qualificazione dell’area come non idonea deve essere oggetto di una concreta valutazione; nel testo la censura è riportata, ma la decisione non la esamina nel merito perché assorbita dall’accoglimento del vizio relativo alla conferenza di servizi.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  L’amministrazione procedente, dopo aver ritenuto superabili le criticità indicate ai numeri da 1 a 9 del parere SEAC, concernenti carenze documentali, ha di fatto proposto il differimento, su consenso della parte, sebbene i termini per la conclusione del procedimento non fossero spirati, in luogo di assumere la decisione di rimettere al SEAC la valutazione o di superare il dissenso all’esito dell’esame della documentazione o dell’esercizio del soccorso istruttorio o di ogni altro potere a sé assegnato dalla legge.

  Quando le criticità documentali sono ritenute superabili, l’autorità procedente deve utilizzare gli strumenti della conferenza e i poteri istruttori disponibili, oppure motivare adeguatamente il superamento del dissenso; non può fondare il diniego su carenze che essa stessa abbia qualificato come superabili.

Massime di principio

• Nel procedimento di PAUR, la determinazione conclusiva della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unitario nel quale confluiscono la VIA e gli altri titoli abilitativi; l’autorità procedente deve quindi assumere una decisione complessiva e autonoma, non limitarsi a recepire il parere negativo di una singola amministrazione.
• Il criterio delle posizioni prevalenti previsto per la conferenza di servizi non istituisce un criterio maggioritario rigido né attribuisce automaticamente potere di veto a una singola amministrazione partecipante; la prevalenza deve essere individuata attraverso una motivazione concreta e coerente con gli interessi coinvolti.
• Nel PAUR, una VIA negativa impedisce il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico, ma un parere negativo relativo a un’autorizzazione settoriale o della Soprintendenza non produce automaticamente il medesimo effetto preclusivo; l’autorità procedente deve spiegare il bilanciamento tra tali pareri e gli altri interessi pubblici.
• Nel bilanciamento necessario per autorizzare un impianto da fonte rinnovabile, l’amministrazione deve considerare anche l’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile e il suo possibile contributo alla salvaguardia dei valori paesaggistici; il mero richiamo alla rilevanza costituzionale del paesaggio non è sufficiente a motivare la prevalenza.
• Quando l’autorità procedente ritiene superabili le carenze documentali evidenziate da un’amministrazione partecipante, deve utilizzare gli strumenti istruttori e cooperativi disponibili, rimettere la questione all’amministrazione competente o motivare il superamento del dissenso; non può concludere negativamente sulla base di carenze dichiarate superabili.
• È inammissibile l’impugnazione autonoma del verbale conclusivo della conferenza di servizi quando esso abbia natura endoprocedimentale; l’interesse impugnatorio deve essere rivolto contro il provvedimento conclusivo che produce l’effetto lesivo.

Come è indicizzato