Sentenza n. 6982/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Verona per la sopraelevazione di un fabbricato, la realizzazione di un piano abitabile e di un sottotetto, una nuova unità abitativa, modifiche distributive e prospettiche, opere sul tetto e opere esterne, nonché la convalida di un precedente permesso e la sanatoria di opere realizzate in difformità da un titolo edilizio. I proprietari confinanti avevano impugnato gli atti deducendo la violazione dell’art. 38 d.P.R. 380/2001, l’impossibilità di rimuovere i vizi condonati, carenza di motivazione, difetto di istruttoria e violazione della disciplina sulle distanze dai confini. Il TAR aveva accolto il ricorso. Gli appellanti hanno censurato la sentenza deducendo: l’inammissibilità del ricorso originario per omessa notifica a un controinteressato, ai sensi dell’art. 41 c.p.a.; l’erronea valutazione della legittimazione e dell’interesse a ricorrere; l’errata applicazione degli artt. 36 e 38 d.P.R. 380/2001; l’errata applicazione della disciplina sulle distanze dai confini e delle NTO del piano degli interventi. In particolare, hanno sostenuto che il sopravvenuto Piano degli interventi del Comune, entrato in vigore il 13 marzo 2012, aveva riclassificato l’area da zona agricola e zona verde privato a tessuto con edificazione mista Tcb3, rendendo conforme la sopraelevazione alla disciplina urbanistica vigente al momento della nuova valutazione amministrativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR Veneto, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto decisivo il sopravvenuto Piano degli interventi, che consentiva espressamente il tipo di sopraelevazione controverso. Le opere, originariamente realizzate sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato, erano divenute conformi alla normativa urbanistica ed edilizia per effetto della nuova pianificazione. Il giudice ha escluso che fosse applicabile, ratione temporis, il principio della doppia conformità e ha affermato che la fattispecie ricadeva nell’art. 38, non nell’art. 36, d.P.R. 380/2001. La nuova disciplina non aveva illegittimamente sanato un titolo ancora sostanzialmente incompatibile con gli strumenti urbanistici, ma aveva consentito di regolarizzare una costruzione che, pur originariamente assentita in contrasto con la disciplina allora vigente, risultava conforme agli strumenti urbanistici al momento dell’esame della nuova domanda. Quanto alle distanze, le prescrizioni urbanistiche richiamavano e facevano salve le norme del codice civile sulla sopraelevazione in aderenza e sul confine; tali norme rilevano nei rapporti, anche economici, tra le parti, ma restano estranee all’oggetto del giudizio amministrativo. L’accoglimento delle censure sostanziali ha reso non necessario l’esame degli ulteriori motivi d’appello, relativi soprattutto a profili formali e procedimentali. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate in ragione della complessità e risalenza della controversia e della non univocità degli orientamenti giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  Le opere realizzate in base alla concessione annullata dal Consiglio di Stato sono quindi divenute conformi alla normativa urbanistica ed edilizia a seguito dell’entrata in vigore del piano degli interventi.

  L’art. 38 è applicabile alla regolarizzazione delle opere realizzate sulla base di un titolo edilizio annullato quando, per effetto della sopravvenuta pianificazione urbanistica, le opere risultano conformi alla disciplina vigente al momento della nuova valutazione amministrativa.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Neppure può farsi valere, ratione temporis, il principio della doppia conformità, fermo restando che nella fattispecie considerata trova applicazione l’art. 38 e non l’art. 36 del DPR 380/2001.

  La regola della doppia conformità propria dell’accertamento di conformità ex art. 36 non governa, ratione temporis, la fattispecie di regolarizzazione di opere realizzate sulla base di un titolo annullato, disciplinata dall’art. 38.

• art. 41 c.p.a.

  l’inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica al controinteressato (violazione dell’art. 41 c.p.a.);

  La disposizione è richiamata quale motivo d’appello relativo alla notificazione del ricorso al controinteressato, ma il Consiglio di Stato non lo esamina perché accoglie l’appello sulla questione sostanziale della sopravvenuta conformità urbanistica.

Massime di principio

• La regolarizzazione prevista dall’art. 38 d.P.R. 380/2001, relativa a opere realizzate sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato, non coincide con l’accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36 e non è necessariamente subordinata al principio della doppia conformità, quando tale principio non sia applicabile ratione temporis.
• Quando, dopo l’annullamento del titolo edilizio originario, una sopravvenuta variante o pianificazione urbanistica rende le opere conformi alla disciplina vigente al momento della nuova valutazione amministrativa, il Comune può regolarizzare la costruzione ai sensi dell’art. 38 d.P.R. 380/2001, purché la regolarizzazione riguardi il manufatto e non la mera conservazione di un titolo ancora sostanzialmente illegittimo.
• La valutazione della legittimità degli atti di regolarizzazione edilizia deve essere compiuta considerando il quadro urbanistico vigente al momento della nuova domanda e della decisione amministrativa, quando la disciplina applicabile consenta di valorizzare la sopravvenuta conformità dell’opera.
• Le controversie relative alle distanze tra costruzioni devono distinguere le prescrizioni urbanistiche dai rapporti civilistici tra proprietari: ove la disciplina urbanistica faccia salve le norme del codice civile sulla sopraelevazione in aderenza o sul confine, le conseguenze patrimoniali e interprivate restano estranee al giudizio amministrativo sul titolo edilizio.

Come è indicizzato