Sentenza n. 1472/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di demolizione n. 17 del 30 settembre 2024, deducendo: violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 e applicabilità, in luogo della demolizione, della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 per interventi soggetti a SCIA; difetto di motivazione sulla scelta della sanzione demolitoria; illegittimità dell’ordine rivolto ai soli proprietari e non anche all’esecutore materiale dell’abuso; mancata individuazione dell’area da acquisire al patrimonio comunale in caso di inottemperanza; violazione dei principi convenzionali e di proporzionalità nei confronti del proprietario estraneo all’abuso. Con motivi aggiunti ha impugnato la comunicazione comunale relativa alla scadenza del termine per demolire, deducendone l’illegittimità derivata. In un distinto ricorso ha impugnato il diniego del permesso di costruire in sanatoria, contestando la violazione dei termini e delle regole della conferenza di servizi decisoria ex art. 14-bis l. 241/1990, la tardività delle richieste istruttorie e del parere dell’Autorità di bacino, il carattere non costruttivo del dissenso, la tardiva conclusione della conferenza e la mancata partecipazione del Comune. Il manufatto era stato realizzato in zona agricola E2, senza titolo, in assenza dei presupposti previsti dalle norme urbanistiche comunali, del piano aziendale richiesto per gli interventi agricoli e del parere favorevole dell’Autorità di bacino; AVEPA aveva inoltre archiviato la pratica per mancata produzione della documentazione richiesta.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione, esaminando prioritariamente quello contro il diniego di sanatoria. Il ricorso è stato respinto perché le censure procedimentali non potevano condurre all’annullamento del diniego ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: il diniego era atto vincolato e si fondava su plurime ragioni sostanziali non specificamente contestate, tra cui il contrasto dell’intervento con la disciplina urbanistica, la mancanza della doppia conformità, il parere negativo dell’Autorità di bacino e l’assenza del piano aziendale previsto dall’art. 44 l.r. Veneto n. 11/2004. Il parere dell’Autorità di bacino è stato ritenuto tempestivo, valido, efficace e sufficientemente costruttivo; il silenzio-assenso invocato nei confronti di AVEPA non poteva formarsi perché mancava documentazione essenziale e l’argomento era stato dedotto tardivamente in memoria. Anche il ricorso contro l’ordinanza di demolizione è stato respinto. Il TAR ha affermato che, quando un intervento astrattamente soggetto a SCIA è comunque contrario alla disciplina urbanistica ed edilizia, è applicabile la sanzione ripristinatoria e non quella pecuniaria; nella zona agricola E2 l’intervento richiedeva un piano di sviluppo aziendale e i relativi requisiti, mancanti nel caso concreto. L’ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario in quanto obbligato propter rem, senza necessità di individuare o notificare anche l’esecutore materiale dell’abuso. L’ordinanza di demolizione deve descrivere analiticamente le opere abusive, ma non deve necessariamente indicare già l’esatta superficie da acquisire al patrimonio comunale, essendo tale indicazione propria della successiva distinta misura acquisitiva. Il motivo relativo alla posizione del proprietario incolpevole è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse attuale, poiché l’eventuale estraneità all’abuso può essere fatta valere contro la successiva acquisizione coattiva; in ogni caso il ricorrente non aveva dimostrato la propria estraneità e aveva dichiarato che le opere erano funzionali alla sua attività. Sono stati respinti anche i motivi aggiunti, fondati esclusivamente sull’illegittimità derivata. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore del Comune e dell’Autorità di bacino, liquidate in euro 2.000 per ciascuna parte, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per ragioni soggettive e oggettive.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  I vizi procedimentali non determinano l’annullamento dell’atto vincolato quando risulti palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Disciplina termini, modalità e determinazioni nella conferenza di servizi decisoria semplificata; il termine applicabile al parere dell’amministrazione preposta alla tutela ambientale è stato ritenuto pari a novanta giorni.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Prevede la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, rimasta priva di osservazioni nel caso concreto.

• art. 5, commi 1-bis e 3, lett. i), d.P.R. 380/2001

  Include tra gli atti di assenso necessari il parere dell’autorità competente in materia di assetti e vincoli idrogeologici.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ingiunzione di demolizione e le conseguenze dell’inottemperanza; l’ordine può essere rivolto al proprietario quale obbligato propter rem.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per interventi soggetti a SCIA opera solo quando l’intervento sia anche conforme agli strumenti urbanistici; in caso di contrasto urbanistico può essere disposta la rimessione in pristino.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Rileva per la delimitazione degli interventi soggetti a SCIA e del relativo regime sanzionatorio.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’accertamento di conformità e la sanatoria edilizia, subordinata alla doppia conformità.

• art. 44 l.r. Veneto n. 11/2004

  Richiede, per gli interventi edilizi in zona agricola, i presupposti soggettivi e il piano aziendale previsto dalla disciplina regionale.

• art. 28 NTO del Piano degli interventi comunale

  Limita la nuova edificazione di strutture agricole produttive agli imprenditori agricoli in possesso dei requisiti e sulla base di un piano di sviluppo aziendale approvato.

• art. 63 d.lgs. 152/2006

  Individua l’Autorità di bacino distrettuale quale autorità competente in materia di assetto idrogeologico.

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Prevede l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di mancata ottemperanza, ma l’esatta indicazione dell’area è necessaria nella successiva ordinanza acquisitiva e non nell’originario ordine di demolizione.

• art. 7 CEDU

  Invocato dal ricorrente in relazione alla natura sanzionatoria dell’acquisizione, senza incidere sull’esito del giudizio.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  Invocato dal ricorrente a tutela del diritto di proprietà, senza incidere sull’esito del giudizio.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio astrattamente realizzabile mediante SCIA è stato eseguito in contrasto con la disciplina urbanistica o edilizia, la sanzione pecuniaria prevista per la mancata o difforme SCIA non esclude l’adozione della sanzione ripristinatoria, ove ne ricorrano i presupposti; la rimessione in pristino non costituisce una scelta discrezionale dell’amministrazione quando l’intervento è privo dei presupposti sostanziali di assentibilità.
• L’ordine di demolizione ha natura ripristinatoria e reale: può essere rivolto al proprietario del bene quale obbligato propter rem, senza che sia necessario individuare o notificare anche l’autore materiale dell’abuso e senza che rilevino, ai fini dell’ordine demolitorio, dolo o colpa del destinatario.
• L’ordinanza di demolizione deve descrivere in modo analitico le opere abusive per consentirne la spontanea rimozione, ma non deve indicare già l’esatta superficie da acquisire al patrimonio comunale; tale individuazione appartiene alla distinta e successiva misura di acquisizione conseguente all’inottemperanza.
• Il diniego di sanatoria edilizia fondato sull’assenza della doppia conformità è atto vincolato; pertanto, i vizi meramente procedimentali non comportano l’annullamento quando sia palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Il silenzio-assenso nell’ambito della conferenza di servizi non si perfeziona quando l’interessato non abbia prodotto la documentazione essenziale necessaria per l’espressione del parere dell’amministrazione coinvolta.
• L’estraneità del proprietario alla realizzazione dell’abuso può essere fatta valere, ai fini della neutralità della sua posizione rispetto all’acquisizione gratuita, solo contro l’eventuale successivo provvedimento acquisitivo, quando l’inottemperanza sia stata accertata e l’area sia stata determinata; prima di tale momento manca un interesse attuale a contestare tale profilo.

Come è indicizzato