Sentenza n. 348/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego comunale e gli atti presupposti, deducendo: incompetenza della Soprintendenza a rendere un secondo parere negativo e violazione dell'art. 20, comma 8, lettere c-ter e c-quater, del d.lgs. n. 199/2021, sostenendo che l'area fosse già idonea ai sensi della lettera c-ter; difetto di motivazione, istruttoria, ragionevolezza e proporzionalità del parere soprintendentizio, nonché erronea valutazione dell'impatto dell'impianto sui beni culturali e del valore delle opere di mitigazione; violazione del principio del dissenso costruttivo di cui all'art. 14-bis, comma 3, l. n. 241/1990, per la mancata indicazione di modifiche progettuali idonee a superare il dissenso; violazione della partecipazione procedimentale e degli artt. 10 e 10-bis l. n. 241/1990, per l'introduzione nel provvedimento finale di profili relativi alle coltivazioni certificate e al ripristino agricolo non indicati nel preavviso di rigetto; erronea applicazione della disciplina regionale sulle coltivazioni certificate e sul pieno ripristino agricolo; mancata considerazione delle osservazioni presentate dalla società; violazione dei termini del procedimento e tardività della richiesta di integrazioni e del secondo parere della Soprintendenza. La società sosteneva inoltre che il primo parere soprintendentizio fosse favorevole quanto agli aspetti paesaggistici e che il nuovo parere fosse stato illegittimamente reso oltre i termini procedimentali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondata la censura di incompetenza della Soprintendenza, rilevando che la presenza di beni culturali tutelati entro la fascia di rispetto imponeva una valutazione concreta di compatibilità dell'impianto e che il secondo parere riguardava la tutela monumentale di cui alla Parte II del d.lgs. n. 42/2004, diversa dalla precedente valutazione paesaggistica. Quanto al rapporto tra le lettere c-ter e c-quater dell'art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021, il Collegio ha richiamato l'orientamento secondo cui esse operano in autonomia e alternatività, con funzione residuale della lettera c-quater, ma ha precisato che la qualificazione normativa dell'area non esclude il bilanciamento concreto degli interessi mediante un'istruttoria adeguata e una motivazione rafforzata. Il parere della Soprintendenza è stato ritenuto espressione di discrezionalità tecnica e immune da macroscopici vizi di illogicità, irragionevolezza o travisamento: esso aveva considerato i due edifici tutelati, il loro rapporto con il borgo rurale, la bassa densità edilizia, gli spazi agricoli aperti e l'impatto pervasivo di un impianto di circa 11 ettari e alto fino a 2,6 metri. Le opere di mitigazione non dovevano essere necessariamente indicate, poiché il dissenso riguardava la radicale incompatibilità dell'intervento con il contesto e non risultava concretamente superabile. È stata respinta anche la censura partecipativa: il parere negativo era stato allegato al preavviso di rigetto, la società aveva potuto presentare osservazioni e l'amministrazione non era tenuta a replicare analiticamente a ogni argomento, potendo le ragioni ostative risultare implicitamente dal provvedimento finale. Quanto alle coltivazioni certificate, il Comune aveva correttamente applicato la disciplina regionale vigente, considerando la certificazione AGEA relativa al periodo 11 novembre 2021-10 novembre 2022 e ritenendo non ancora decorso il triennio ostativo alla data del diniego. Il motivo relativo al mancato ripristino agricolo è stato ritenuto non decisivo, perché il diniego era autonomamente sorretto dal parere soprintendentizio e dal divieto connesso alle coltivazioni certificate. Le censure sui termini sono state respinte: il procedimento decorreva dalla ricezione dell'istanza il 2 settembre 2024; la conferenza era stata convocata entro venti giorni; la richiesta di integrazioni era giustificata dalla precedente sospensione e dal riscontro parziale; il termine di conclusione era quello di novanta giorni previsto per il coinvolgimento di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, lettere c-ter e c-quater, d.lgs. n. 199/2021

  Le aree individuate sono idonee “in assenza di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio” (lett. c-ter); la lett. c-quater prevede, per gli impianti fotovoltaici, una fascia di rispetto di 500 metri dai beni tutelati.

  Le lettere c-ter e c-quater sono state interpretate come fattispecie autonome e alternative; la c-quater ha funzione residuale e ampliativa, ma la qualificazione normativa dell'area non esclude una valutazione concreta di compatibilità con i beni culturali mediante istruttoria e motivazione rafforzata.

• art. 20, commi 3 e 5, d.lgs. n. 199/2021

  I decreti attuativi tengono conto delle esigenze di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio; sono rispettati i principi della minimizzazione degli impatti sull'ambiente, sul territorio, sul patrimonio culturale e sul paesaggio.

  La promozione delle energie rinnovabili deve essere coordinata con la tutela del patrimonio culturale, del paesaggio e delle aree agricole.

• art. 14-bis, comma 2, lettera c), l. n. 241/1990

  Se tra le amministrazioni coinvolte vi sono amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute, il termine è fissato in novanta giorni.

  Il termine di conclusione della conferenza semplificata è di novanta giorni quando sono coinvolte amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, salvo diverso termine previsto dalla legge.

• art. 14-bis, comma 3, l. n. 241/1990

  Le determinazioni sono formulate in termini di assenso o dissenso e indicano, ove possibile, le modifiche eventualmente necessarie ai fini dell'assenso.

  L'indicazione di modifiche o condizioni è dovuta solo ove possibile; non è necessario formulare prescrizioni mitigative quando il dissenso motivato riguarda un'incompatibilità radicale dell'intervento con l'interesse tutelato.

• art. 6, commi 2, 5 e 8, d.lgs. n. 28/2011

  L'amministrazione comunale convoca, entro venti giorni dalla presentazione della dichiarazione, una conferenza di servizi quando manchino gli atti di assenso di altre amministrazioni.

  La procedura abilitativa semplificata si integra con la conferenza di servizi quando sono necessari assensi di altre amministrazioni; il termine procedimentale può essere sospeso per l'acquisizione degli assensi o per la conclusione motivata.

• artt. 10 e 10-bis l. n. 241/1990

  Il contraddittorio procedimentale è rispettato quando il preavviso espone le ragioni ostative, allega il parere negativo rilevante e consente all'interessato di presentare osservazioni; il provvedimento finale non deve necessariamente replicare analiticamente a ogni osservazione.

• art. 21-octies l. n. 241/1990

  Il mancato previo avviso su profili ulteriori non determina l'annullamento quando l'esito del procedimento è vincolato e l'amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso.

• art. 2, comma 2, d.lgs. n. 42/2004

  Sono beni culturali le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico quali testimonianze aventi valore di civiltà.

  La tutela culturale può comprendere, nella valutazione di compatibilità, il rapporto tra il bene tutelato e il contesto storico-culturale identitario nel quale esso è inserito.

• Parte II, d.lgs. n. 42/2004

  La valutazione della compatibilità dell'impianto con i beni culturali sottoposti a tutela monumentale rientra nella competenza della Soprintendenza e non si esaurisce nella verifica dell'assenza di vincoli paesaggistici ai sensi della Parte III.

• D.A.L. Emilia-Romagna n. 125/2023

  Nelle aree agricole idonee ope legis gli impianti possono interessare il 100% delle aree agricole evitando interventi che non consentano il pieno ripristino agricolo; nelle aree interessate da coltivazioni certificate sono ammessi esclusivamente impianti agrivoltaici avanzati.

  L'atto regionale, vigente e non impugnato al momento del diniego, è stato applicato dal Comune quale disciplina vincolante di primo livello.

• D.G.R. Emilia-Romagna n. 693/2024

  Verrà verificato se la superficie sia stata interessata da coltivazioni certificate nei tre anni precedenti alla richiesta di realizzazione dell'impianto.

  La verifica delle coltivazioni certificate nel triennio precedente costituisce un presupposto vincolante per l'installazione dell'impianto.

Massime di principio

• Nel rapporto tra le lettere c-ter e c-quater dell'art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021, le due fattispecie operano in via autonoma e alternativa; la lettera c-quater ha funzione residuale e ampliativa e si applica quando l'area non sia già riconducibile a un'altra ipotesi di idoneità.
• La qualificazione legislativa di un'area come idonea o non idonea per impianti da fonti rinnovabili costituisce una linea di indirizzo che non esclude il bilanciamento concreto degli interessi nel procedimento amministrativo; una decisione difforme richiede un'istruttoria adeguata e una motivazione rafforzata fondata sui dati specifici del contesto.
• La valutazione della Soprintendenza sulla compatibilità di un impianto con beni culturali e con il contesto storico-identitario è espressione di discrezionalità tecnica ed è sindacabile soltanto per macroscopica irragionevolezza, illogicità, contraddittorietà, arbitrarietà o travisamento dei fatti.
• La tutela di un bene culturale può comprendere il rapporto percettivo e storico-identitario tra l'edificio tutelato e il contesto rurale o urbanistico nel quale è inserito, quando tale relazione risulti coerente con le ragioni e i contenuti del vincolo.
• Il dissenso espresso in conferenza di servizi non deve necessariamente indicare prescrizioni o alternative progettuali quando, secondo una motivazione concreta e verificabile, l'incompatibilità dell'intervento con l'interesse tutelato non risulti superabile mediante mitigazioni.
• Quando il diniego è sorretto autonomamente da più ragioni ostative, la fondatezza o l'infondatezza di una motivazione ulteriore non incide sull'esito se le altre ragioni, autonomamente legittime, sono sufficienti a giustificare il provvedimento.

Come è indicizzato