Cassazione Civile, Sentenza n. 3636/2025 del 12/02/2025

Esito

La controversia

Impugnazione di una richiesta di pagamento TOSAP n. 5834 per l’anno 2014 (importo complessivo € 46.272,85) relativa all'occupazione sovrastante strade comunali mediante cavalcavia/pontoni autostradali. Autostrade contestava l'applicabilità della TOSAP per assenza del presupposto impositivo (mancanza di occupazione come definita dagli artt. 38-39 d.lgs. n.507/1993), invocando la natura statale dell'iniziativa, la titolarità demaniale dell'infrastruttura e il titolo convenzionale/concessorio stipulato con lo Stato (MIT/ANAS) come esimente; chiedeva, in subordine, rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE su questioni di compatibilità comunitaria. Il Comune resistette eccependo inammissibilità del ricorso per violazione del principio di autosufficienza (art. 366 c.p.c.) e difendendo la legittimità della pretesa impositiva. In primo grado la Commissione Tributaria Provinciale accolse il ricorso; in secondo grado la Commissione Regionale lo riformò accogliendo il Comune. La Cassazione è stata investita per tre motivi di ricorso dalla società.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di Autostrade per l'Italia. Ha ritenuto inammissibile la censura sull'art. 366 c.p.c. (ma ha escluso omissione di pronuncia: il rigetto della tesi principale è implicito nella motivazione che escludeva l'esenzione), non ha accolto la teoria secondo cui la pianificazione/volontà statale o la convenzione/concessione farebbero venir meno il potere impositivo comunale. Ha affermato i seguenti punti principali: (i) il presupposto impositivo della TOSAP è l'occupazione materiale di spazi/aree (anche soprastanti) appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile comunale; (ii) l'occupante di fatto o il concessionario che esercita la gestione economica e funzionale dell'opera è soggetto passivo della tassa; (iii) l'esenzione di cui all'art.49, lett. a), d.lgs. n.507/1993 si applica solo quando l'occupazione sia direttamente posta in essere dallo Stato o dagli enti esentati, non quando l'opera è realizzata/gestita da una società concessionaria che agisce in autonomia e per fini imprenditoriali; (iv) la mera pianificazione statale o l'approvazione di tracciati non determina ipso iure il trasferimento della demanialità comunale in assenza della procedura espropriativa/di ablazione formale; (v) non ricorrono i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE. Perciò la pretesa impositiva del Comune è confermata e la società concessionaria è tenuta al pagamento della TOSAP con le spese del giudizio a suo carico; rigetto del ricorso e liquidazione spese. La Corte ha inoltre disposto l'applicazione di somme dovute secondo art.13 d.P.R. n.115/2002 (provvedimento parzialmente menzionato nel testo).

Norme richiamate

• d.lgs. n. 507/1993

  art. 38, art. 39, art. 49, comma 1, lett. a)

  Art.38/39: il presupposto della TOSAP è l'occupazione materiale (anche soprastante o sottostante) del demanio o patrimonio indisponibile comunale; l'occupante di fatto o il concessionario è soggetto passivo. Art.49 lett.a): l'esenzione spetta solo se l'occupazione è effettivamente posta in essere dallo Stato o dagli enti esentati, non quando l'opera è realizzata/gestita da una società concessionaria.

• codice civile

  L'art.822 individua beni del demanio pubblico (tra cui strade e autostrade) ma non determina automaticamente il trasferimento della titolarità o la perdita della demanialità comunale in assenza di atti ablativi o di esproprio; la demanialità sovrastante può sussistere e legittimare l'imposizione.

• legge 21 maggio 1955, n. 463

  Norme storiche sulla pianificazione/autorizzazione di autostrade; la pianificazione statale non sostituisce l'atto di esproprio necessario per trasferire titolarità e far venir meno il potere impositivo dell'ente locale.

• legge 24 luglio 1961, n. 729

  art. 11, art. 12 (richiamati)

  Anche se progetti e approvazioni statali dichiaravano pubblica utilità, senza la procedura espropriativa conclusa non si produceva automaticamente il trasferimento della proprietà/demanialità; gli enti locali restano titolari fino a provvedimento ablativo.

• d.lgs. n. 163/2006

  La convenzione/concessione attribuisce al concessionario il diritto di realizzare e gestire l'opera, ma ciò non trasforma il concessionario in soggetto esente dall'imposizione: l'attività economica autonoma della concessionaria la rende soggetto passivo.

• codice di procedura civile

  art. 360, primo comma, n. 3 e n. 4; art. 366

  Art.360: motivi di cassazione per violazione di norme di diritto e omessa pronuncia sono stati esaminati e non accolti; art.366 (autosufficienza): la Corte ha ritenuto che le censure non dipendessero dall'allegazione di atti processuali di merito ma da questioni di diritto, escludendo l'inammissibilità invocata dal Comune.

• TFUE

  art. 267, art. 345, art. 106 (richiamati)

  Art.267: non è stato disposto il rinvio pregiudiziale alla CGUE perché non sussistevano dubbi rilevanti di interpretazione del diritto UE nella fattispecie. Art.345: tutela della disciplina nazionale di proprietà pubblica non rilevante per creare esenzione automatica. Art.106: non emerge violazione che giustifichi esenzione alla concessionaria.

• d.P.R. n. 115/2002

  Previsione applicata dalla Corte per imporre alla ricorrente il versamento di somme (sanzioni/interessi o contributi) sulla base della soccombenza; indicato come presupposto per ingiunzione/versamento.

Massime di principio

• La TOSAP si applica all'occupazione materiale di spazi e aree pubbliche anche se l'opera che occupa lo spazio è di proprietà statale: rileva l'effettiva condotta di occupazione e chi materialmente dispone/gestisce l'opera nel periodo considerato.
• L'esenzione dell'art.49 d.lgs. 507/1993 lett. a) si applica solo quando l'occupazione è posta direttamente dallo Stato o dagli enti esentati; una società concessionaria, anche se realizza un'opera di pubblico servizio su mandato statale, non gode automaticamente dell'esenzione se agisce in autonomia e per fini economici.
• La mera pianificazione o dichiarazione di pubblica utilità da parte dello Stato non trasferisce automaticamente titolarità/demanialità: occorre la procedura espropriativa/atto ablativo formale per escludere il potere impositivo dell'ente locale.
• L'assenza di poteri effettivi dell'ente locale (es. impossibilità di rimuovere l'opera) non è di per sé causa di inapplicabilità della TOSAP; la persistenza dell'occupazione materiale è sufficiente a fondare il tributo.
• La qualificazione del concessionario come soggetto 'in house' o la partecipazione pubblica non eliminano automaticamente la sua natura di soggetto economico distinto; la sussistenza di autonomia gestionale e scopo di lucro porta all'assoggettamento alla TOSAP.
• Il rinvio pregiudiziale alla CGUE non è dovuto se la questione è risolvibile con gli strumenti interpretativi nazionali e non sussiste un chiaro conflitto di diritto UE né un problema concreto di discriminazione o aiuti di Stato non comunicati.
• In casi analoghi, per contestare l'imposizione comunale, il resistente (concessionario) deve provare il trasferimento di titolarità/demanialità mediante atti formali (esproprio/devoluzione), non può limitarsi a richiamare la pianificazione statale o il titolo convenzionale con lo Stato.