Sentenza n. 397/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva chiesto nel 2021 l’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 per un impianto agrovoltaico; dopo l’annullamento, con sentenza TAR Molise n. 278/2022, di un precedente arresto procedimentale, e dopo l’esito favorevole dello screening ambientale, la Regione ha negato l’autorizzazione con determinazione n. 5436 del 10 novembre 2023. Il diniego si fondava, tra l’altro, sulla tutela paesaggistica e archeologica, sulla vocazione agricola e produttiva dell’area e su criticità relative al dissesto idrogeologico e alla regimazione delle acque. Con i primi quattro motivi la ricorrente ha dedotto violazione dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 e della normativa nazionale ed europea sulle fonti rinnovabili, mancato bilanciamento degli interessi e attribuzione di efficacia vincolante al parere della Soprintendenza, carenze istruttorie e motivazionali, erroneo richiamo alla soglia regionale di 500 MW e alla DGR 158/2023, nonché violazione della partecipazione procedimentale e del dissenso costruttivo. Con il quinto motivo ha contestato i pareri della Soprintendenza, sostenendo che il vincolo paesaggistico fosse stato desunto dalla sola inclusione nel PTPAAV, che non fossero stati adeguatamente considerati la natura agrovoltaica del progetto e i dati ARPA, che la valutazione dell’effetto cumulo fosse ipotetica e che non fosse dimostrata un’interferenza archeologica concreta. Con il sesto motivo ha censurato i pareri di ARSARP e del Servizio regionale per l’Economia del territorio; con il settimo ha contestato le valutazioni tecniche del Consorzio di Bonifica. Ha inoltre sostenuto che le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto non fossero state effettivamente esaminate.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Sono state accolte le censure contro la determinazione regionale: la Regione ha attribuito al parere della Soprintendenza una prevalenza assoluta, trattandolo in concreto come un veto, senza svolgere nella conferenza di servizi una ponderazione effettiva delle posizioni prevalenti e degli interessi pubblici e privati. È stata inoltre rilevata l’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione sul carattere agrovoltaico del progetto, sulla localizzazione in zona agricola non qualificata come non idonea, sui dati dell’istruttoria ARPA relativi ai terreni (seminativi non irrigui, classe II, sottoclasse 2111), sulla vocazione produttiva dell’area e sulla precedente sentenza n. 278/2022. È stato ritenuto illegittimo anche il nuovo richiamo alla soglia regionale di 500 MW, senza indicazione che essa fosse stata raggiunta, in contrasto con quanto già stabilito dal TAR. La Regione ha inoltre richiamato solo formalmente le osservazioni della società e i pareri degli enti, senza rendere comprensibili le ragioni del loro mancato accoglimento. È stata respinta, invece, la censura secondo cui il dissenso avrebbe sempre dovuto contenere una soluzione progettuale alternativa: nel caso concreto la Soprintendenza aveva indicato opzioni e modifiche, tra cui delocalizzazione o riduzione dell’impianto e prescrizioni di inserimento paesaggistico. Quanto ai pareri della Soprintendenza, il TAR ha respinto la contestazione relativa all’esistenza del vincolo: la sola inclusione nel PTPAAV non basta, ma il Piano individua per l’area specifici elementi di interesse produttivo agricolo di valore elevato, idonei a fondare il vincolo. Ha invece accolto le censure per l’insufficiente considerazione della natura agrovoltaica e dei dati ARPA, per la valutazione ipotetica dell’effetto cumulo con impianti ancora in attesa di valutazione e per la genericità delle conclusioni archeologiche, non accompagnate dalla dimostrazione di un’interferenza concreta o dall’indicazione di prescrizioni. Sono stati quindi annullati il diniego, il preavviso di rigetto e i tre pareri della Soprintendenza. Sono state respinte le censure contro i pareri di ARSARP e del Servizio regionale per l’Economia del territorio, perché generiche e non puntualmente confrontate con le ragioni tecniche dei pareri; respinte anche quelle contro il parere del Consorzio di Bonifica, dirette a sostituire valutazioni tecniche della ricorrente a quelle dell’ente senza dimostrarne illogicità o inattendibilità. Spese compensate per complessità della vicenda e reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 12, commi 1 e 7, d.lgs. 387/2003

  La citata previsione normativa impone, come già affermato da questo Tribunale, “di reputare gli impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (c.d. Impianti F.E.R.), in linea di principio, compatibili con la destinazione agricola dell’area di riferimento. E questo deve a più forte ragione valere per gli impianti agro-voltaici, dove alla costruzione dell’impianto è collegata un’attività agricola per la quale il proponente è tenuto a redigere uno specifico piano agronomico, che consente una virtuosa convivenza tra l’attività di produzione di energia elettrica e quella agricola, che prevede l’utilizzo del sito per la coltivazione intensiva” (cfr. TAR Molise, sentenza n. 161/2023).

  Gli impianti FER possono essere localizzati anche in zona agricola e sono in linea di principio compatibili con tale destinazione; per gli impianti agrovoltaici la valutazione deve considerare la prevista coesistenza tra produzione energetica e attività agricola.

• art. 14-ter, commi 3 e 7, e art. 14-quinquies l. 241/1990

  “l’esegesi, letterale e sistematica di tali disposizioni – come peraltro ben colto in seno alla Conferenza di servizi in esame dal Rappresentante unico delle Amministrazioni statali – porta alla conclusione che l’eventuale parere negativo della Soprintendenza in merito all’aspetto paesaggistico dell’intervento soggiace alle specifiche norme che regolano i lavori della Conferenza medesima, costituendo non già l’espressione di un potere di veto, bensì un “dissenso” qualificato che in base alla disciplina recata dagli articoli 14 – ter e 14 – quinquies della l. n. 241/90, forma unicamente oggetto della valutazione ponderale delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti tramite i rispettivi rappresentanti, preordinata all’adozione della determinazione conclusiva”.

  Il dissenso paesaggistico della Soprintendenza, pur qualificato e potenzialmente vincolante nel proprio ambito, non costituisce un veto automatico: deve essere valutato nella conferenza di servizi insieme alle posizioni prevalenti delle amministrazioni partecipanti.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  ai sensi dell’art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241 del 1990, per quanto qui rileva, “nei procedimenti ad istanza di parte la suddetta determinazione (rectius, la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi asincrona) produce gli effetti della comunicazione di cui all’articolo 10-bis. L’amministrazione procedente trasmette alle altre amministrazioni coinvolte le eventuali osservazioni presentate nel termine di cui al suddetto articolo e procede ai sensi del comma 2. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nell’ulteriore determinazione di conclusione della conferenza”.

  Nella conferenza di servizi asincrona, se le osservazioni presentate dall’interessato non sono accolte, la determinazione conclusiva deve darne ragione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  “è illegittimo il provvedimento amministrativo che non dia conto delle motivazioni in risposta alle argomentate osservazioni proposte dal privato a seguito del preavviso di rigetto. Infatti, sebbene la motivazione finale di un provvedimento amministrativo non deve contenere un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali svolte dalla parte ai sensi della normativa di cui all’art. 10-bis della l. n. 241/1990, è necessario che dalla motivazione si evinca che l’Amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà”.

  Non occorre confutare analiticamente ogni osservazione formulata dopo il preavviso di rigetto, ma la motivazione deve consentire di comprendere che l’amministrazione le ha considerate nel loro complesso e perché non le ha accolte.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  In presenza di ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza del privato, il suddetto canone determina un obbligo, a carico delle Amministrazioni, che “non si traduce, evidentemente, nel farsi carico delle modifiche occorrenti a conformare il progetto, ma nel fornire all'interessato le indicazioni necessarie per orientarsi con cognizione di causa fra le più alternative praticabili in astratto, nella ricerca della soluzione compatibile con la disciplina vincolistica” (T.A.R. Toscana sez. II, n. 353/2022).

  La leale collaborazione può richiedere che l’amministrazione indichi le alternative astrattamente praticabili per rendere il progetto compatibile con i vincoli, ma non comporta necessariamente l’obbligo di progettare essa stessa le modifiche o di formulare sempre un’alternativa all’opposizione.

• art. 8, comma 1, l.r. Molise 24/1989

  Ora, l’art. 8, comma 1 della citata legge regionale effettivamente riconnette la dichiarazione di notevole interesse pubblico (e l’applicazione del conseguente regime vincolistico) non già alla generalità delle zone comunque ricomprese nei vari Piani territoriali concernenti le diverse zone regionali, ma solo ai “contenuti dei Piani territoriali paesistico - ambientali di area vasta relativi alla lettera a) dell'articolo 4”, e, pertanto, agli specifici elementi relativi ai singoli tematismi, individuati e descritti nei loro caratteri costitutivi.

  Il vincolo paesaggistico non sorge automaticamente per la sola inclusione di un’area nel piano territoriale: occorre che il Piano individui specifici elementi o tematismi meritevoli di tutela. Nel caso concreto tale individuazione risultava effettuata per l’area interessata.

• art. 3, comma 2, l.r. Molise 22/2009

  Sul punto giova precisare che, come sopra accennato, con la sentenza n. 278/2022 il precedente diniego è stato annullato rilevando che “l’Amministrazione ha mal governato l’esercizio del potere autorizzatorio, in violazione della normativa regionale di riferimento. La declaratoria d’improcedibilità dell’istanza del privato è infatti intervenuta nonostante il fatto che la suddetta soglia di 500 MW non fosse stata affatto raggiunta”: e nel diniego oggetto della odierna impugnativa è stata nuovamente evocata la disposizione in disamina senza che l’Amministrazione abbia però aggiunto alcunché circa il raggiungimento della soglia dei 500 MW ai fini dell’operatività della disposizione de quo.

  La soglia regionale di 500 MW non può essere applicata come ostativa finché non risulti raggiunta la potenza complessiva indicata; il suo richiamo nel nuovo diniego, senza accertare il raggiungimento della soglia, è insufficiente e illegittimo.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Ne consegue che illegittimamente la Regione ha attribuito al parere della Soprintendenza una sorta di potere di veto nell’ambito della Conferenza di servizi, rinunciando aprioristicamente ad un effettivo bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda in disamina, e quindi ad un’obiettiva, concreta e non precostituita “valutazione ponderale delle posizioni prevalenti espresse dalle Amministrazioni partecipanti”, ai fini dell’adozione della determinazione conclusiva della Conferenza.

  La tutela paesaggistica esercitata tramite il parere della Soprintendenza deve essere coordinata, nella conferenza di servizi, con gli altri interessi coinvolti; il parere non può essere assunto dalla Regione come ragione automatica e assorbente del diniego.

• art. 7-bis, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Occorre innanzitutto porre in rilievo che il progetto di impianto agrivoltaico di cui si discute è strategico per il raggiungimento degli obiettivi, nazionali ed eurounitari, di massima diffusione di produzione di energia da fonte rinnovabile, come previsto nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), e costituisce un intervento “di pubblica utilità”, nonché “indifferibile ed urgente” (ex art. 12, comma 1, del D.Lgs. n. 387/2003 e art. 7-bis, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152/2006).

  Il progetto FER è qualificato dalla disposizione, insieme all’art. 12, comma 1, d.lgs. 387/2003, come intervento di pubblica utilità, indifferibile e urgente; tale rilievo concorre alla necessità di una valutazione ponderata degli interessi e di una motivazione adeguata.

Massime di principio

• Nella conferenza di servizi per l’autorizzazione di impianti da fonti rinnovabili, il parere negativo della Soprintendenza, anche quando espresso nell’esercizio della tutela paesaggistica, non opera come veto automatico: l’amministrazione procedente deve ponderare le posizioni prevalenti e gli interessi pubblici e privati coinvolti prima di adottare la determinazione conclusiva.
• Gli impianti FER possono essere localizzati in zone agricole e sono, in linea di principio, compatibili con la relativa destinazione urbanistica; per un progetto agrovoltaico l’amministrazione deve valutare specificamente la coesistenza tra produzione energetica e attività agricola.
• Il diniego di un impianto FER localizzato in zona agricola non qualificata come non idonea deve avere motivazione e istruttoria adeguate, confrontarsi con la natura agrovoltaica del progetto e con gli elementi tecnici disponibili, inclusi gli esiti delle valutazioni ambientali e i dati sulla qualità e destinazione dei terreni. La presenza di una precedente pronuncia di annullamento impone inoltre di motivare effettivamente la riedizione del potere.
• La valutazione dell’effetto cumulo riferita a un impianto fotovoltaico deve considerare impianti limitrofi esistenti o approvati; non può fondarsi in modo determinante su progetti ancora in attesa di valutazione, senza precisarne numero, dimensioni e impatto, perché ciò renderebbe ipotetica e non controllabile la valutazione.
• Il vincolo paesaggistico derivante dalla pianificazione territoriale non discende dalla sola inclusione dell’area nel piano: occorre l’individuazione di specifici elementi o tematismi meritevoli di tutela. Una volta accertata tale puntuale individuazione, il vincolo può sussistere per l’area interessata.
• Le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto non richiedono una confutazione analitica, ma la motivazione conclusiva deve mostrare che sono state considerate nel loro complesso e indicare, anche sinteticamente, perché non sono state accolte.

Come è indicizzato