Sentenza n. 9044/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui Roma Capitale le ha ingiunto lo sgombero dell'area e la restituzione delle chiavi, ritenendo cessata la concessione demaniale marittima. Ha dedotto: falsa applicazione degli artt. 49 e 54 del codice della navigazione, perché l'amministrazione avrebbe disposto lo sgombero senza certezza circa la titolarità del cottage e l'eventuale incameramento del manufatto; travisamento dei fatti, sostenendo che l'area non sarebbe compresa nel demanio marittimo secondo la cartografia del Sistema informativo del demanio; difetto di istruttoria, assumendo che le richieste di rinnovo e gli atti dell'amministrazione avessero determinato o comunque riconosciuto il rinnovo della concessione; violazione dell'art. 10 l. 88/2001, con riferimento alle domande di rinnovo presentate negli anni 1997 e 1998 e alla pretesa formazione del silenzio-assenso; violazione delle disposizioni sulle proroghe automatiche, tra cui l'art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 78/2015 e l'art. 1, comma 684, l. 145/2018, sostenendo che tali proroghe si applicassero anche alle concessioni abitative e residenziali. Con i motivi aggiunti ha impugnato il verbale di delimitazione n. 69 del 1° agosto 2017, deducendo la violazione dell'art. 32 del codice della navigazione e degli artt. 822 e 823 c.c., sul presupposto che la delimitazione avesse natura costitutiva e sostanzialmente espropriativa e avrebbe quindi richiesto specifiche garanzie procedimentali.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittima l'ingiunzione di sgombero perché la concessione n. 35/2003, relativa al subentro della ricorrente, aveva fissato la scadenza al 31 dicembre 2001; alla scadenza, il titolo era cessato di diritto senza necessità di diffida o costituzione in mora. L'art. 49 del codice della navigazione consentiva inoltre di ordinare la liberazione dell'area e il ripristino, con eventuale applicazione dell'art. 54, anche distinguendo tra le opere amovibili da rimuovere e l'eventuale diverso procedimento relativo alle opere non amovibili. Le disposizioni sul rinnovo automatico di cui all'art. 10 l. 88/2001, interpretate dall'art. 13 l. 172/2003, riguardavano esclusivamente le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative esercitate in forma imprenditoriale, non le concessioni destinate alla conduzione di un'abitazione privata, anche se utilizzata per turismo personale. Il silenzio-assenso non era configurabile, poiché l'art. 20 l. 241/1990 opera nell'ambito dei provvedimenti autorizzatori e non dei provvedimenti concessori; il rinnovo richiede comunque una nuova valutazione dell'interesse pubblico e dello stato dei luoghi. Anche il pagamento dei canoni dopo la scadenza non equivale a rinnovo tacito. Le proroghe legislative successive non erano applicabili perché riguardavano concessioni ancora in essere alla data del 31 dicembre 2013, mentre il titolo era già scaduto nel 2001. Il TAR ha poi ritenuto provata la natura demaniale dell'area sulla base del titolo concessorio originario, della linea demaniale SID e del verbale di delimitazione n. 69, approvato con decreto del 2018. Il verbale di delimitazione confermava una situazione demaniale preesistente e non aveva natura costitutiva o espropriativa. La circostanza che fosse intervenuto un sequestro penale, successivamente annullato, non incideva sul distinto potere amministrativo di polizia demaniale, il cui esercizio non richiede gli stessi presupposti dell'accertamento penale. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 25 d.P.R. 328/1952

  scaduto il termine della Concessione Demaniale Marittima, “questa si intende cessata di diritto senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora”

  La scadenza del termine concessorio determina automaticamente la cessazione del titolo, senza necessità di una preventiva diffida o costituzione in mora.

• art. 49 codice della navigazione

  quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato

  Alla cessazione della concessione l'amministrazione può ordinare la restituzione dell'area e, ricorrendone i presupposti, la demolizione o il ripristino, anche mediante il richiamo all'art. 54 del codice della navigazione.

• art. 54 codice della navigazione

  Costituisce il riferimento per l'esecuzione d'ufficio del ripristino qualora il concessionario non adempia all'ordine di demolizione o restituzione.

• art. 10 l. 88/2001

  le concessioni di cui al comma 1 [...] si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza

  La disposizione sul rinnovo automatico riguardava le concessioni indicate dal comma 1 dell'art. 01 d.l. 400/1993 e non le concessioni a uso abitativo privato.

• art. 13 l. 172/2003

  esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01

  L'interpretazione autentica ha circoscritto l'ambito del rinnovo automatico alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si applica alle istanze di rinnovo di concessioni demaniali, trattandosi di provvedimenti concessori e non autorizzatori, oltre a richiedere il rinnovo una nuova valutazione dell'interesse pubblico e dello stato dei luoghi.

• art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 78/2015

  La proroga legislativa presupponeva una concessione ancora in essere al 31 dicembre 2013 e non poteva rivitalizzare un titolo già scaduto nel 2001.

• art. 1, comma 684, l. 145/2018

  La disposizione sulle concessioni a finalità abitativo-residenziale si riferiva comunque a concessioni già oggetto della proroga prevista dal d.l. 78/2015 e quindi in essere al 31 dicembre 2013.

• art. 32 codice della navigazione

  Il verbale di delimitazione è stato considerato ricognitivo della preesistente natura demaniale dell'area, non costitutivo di una nuova demanialità o di un'espropriazione.

• art. 822 c.c.

  La delimitazione ha confermato l'appartenenza dell'area al demanio pubblico, senza produrre autonomamente l'effetto costitutivo della demanialità.

• art. 823 c.c.

  La tutela amministrativa del bene demaniale e il potere di recupero dell'area sono stati ritenuti esercitabili in presenza dell'occupazione senza titolo.

Massime di principio

• La scadenza della concessione demaniale marittima determina la cessazione automatica del titolo, senza necessità di diffida o costituzione in mora; la persistente occupazione successiva è sine titulo e può essere fatta cessare mediante ordinanza o ingiunzione di sgombero.
• Il rinnovo automatico previsto dalla disciplina delle concessioni demaniali marittime riguarda esclusivamente le concessioni per finalità turistico-ricreative individuate dalla legge e non si estende alle concessioni aventi a oggetto l'uso abitativo privato, anche se il bene è utilizzato dal privato per finalità di turismo personale.
• Il silenzio-assenso non si forma sulle istanze di rinnovo di concessioni demaniali marittime: il rinnovo concessorio richiede una nuova valutazione dell'interesse pubblico e dello stato dei luoghi e non può essere desunto dal mero decorso del termine o dal pagamento dei canoni dopo la scadenza.
• Le proroghe legislative delle concessioni demaniali marittime non possono operare retroattivamente né far rivivere un titolo già scaduto; esse si applicano soltanto alle concessioni esistenti alla data espressamente indicata dalla norma di proroga.
• La delimitazione della linea demaniale, quando ricognitiva di una situazione già esistente e risultante dagli atti concessori e dalla cartografia demaniale, non ha natura costitutiva né equivale a un'espropriazione e non richiede le garanzie procedimentali proprie dell'espropriazione.
• Il potere amministrativo di polizia demaniale e di recupero del bene occupato senza titolo è distinto dal sequestro preventivo penale: l'esercizio del primo non richiede la prova degli ulteriori elementi, anche soggettivi, necessari per l'accertamento del reato.

Come è indicizzato