Sentenza n. 11425/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente aveva conseguito in Spagna, presso un’università straniera, un corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo e aveva chiesto al Ministero il riconoscimento della relativa qualifica per l’insegnamento di sostegno in Italia. Il Ministero aveva respinto l’istanza ritenendo che l’attestato, secondo la normativa spagnola, non desse accesso all’insegnamento in Spagna e non costituisse quindi un titolo abilitante idoneo al riconoscimento. In via subordinata, l’amministrazione aveva effettuato un confronto tra il percorso estero e il percorso italiano disciplinato dal d.m. 30 settembre 2011, ravvisando differenze quantitative e qualitative, anche per il riferimento al sostegno educativo anziché al sostegno didattico e per lo svolgimento blended di insegnamenti, laboratori e tirocinio. La ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, violazione della normativa nazionale ed europea e mancata effettiva valutazione delle conoscenze, competenze, formazione ed esperienza acquisite. Ha inoltre contestato l’omessa considerazione di misure compensative idonee a colmare eventuali differenze formative.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, disponendo il riesame dell’istanza. Il Collegio ha premesso che il riconoscimento automatico ai sensi della direttiva 2005/36/CE presuppone che la qualifica conseguita nello Stato d’origine abiliti all’esercizio della medesima professione in tale Stato; nel caso concreto mancava l’attestazione dell’autorità spagnola comprovante tale requisito. Tuttavia, l’assenza di tale attestazione non escludeva la necessità di una valutazione comparativa fondata sui principi della libera circolazione dei lavoratori e della libertà di stabilimento, prendendo in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati, altri titoli ed esperienze pertinenti. Il Ministero aveva fondato il diniego su rilievi generali e formali, senza un effettivo confronto analitico tra le materie del percorso spagnolo e quelle del TFA italiano, nonostante la documentazione attestasse 300 ore di formazione pratica e una significativa sovrapposizione degli insegnamenti. L’amministrazione aveva inoltre omesso di valutare misure compensative, anche in presenza di differenze sostanziali e dell’assenza di un titolo abilitativo, benché il diritto europeo consenta di colmare le lacune mediante ulteriori prove, formazione, tirocinio o laboratori. Il TAR ha valorizzato anche il fatto che il medesimo titolo estero era stato ritenuto ammissibile ai percorsi di specializzazione previsti dall’art. 7 del d.l. 71/2024 e dal d.i. 77/2025, circostanza incompatibile, se non adeguatamente spiegata, con la radicale esclusione di ogni possibilità di compensazione. L’annullamento non comporta il riconoscimento diretto del titolo, ma impone al Ministero un nuovo esame approfondito della formazione e dell’esperienza complessivamente acquisite, valutando anche l’eventuale assegnazione di misure compensative. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 1 direttiva 2005/36/CE

  fissa le regole con cui uno Stato membro ospitante riconosce le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri d’origine e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione

  Il riconoscimento previsto dalla direttiva presuppone che la qualifica acquisita nello Stato d’origine consenta ivi l’esercizio della professione.

• art. 4 direttiva 2005/36/CE

  permettere al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante

  Il riconoscimento europeo riguarda la medesima professione esercitabile nello Stato d’origine e produce l’accesso alla professione nello Stato ospitante alle condizioni previste per i cittadini di quest’ultimo.

• art. 1 d.lgs. 206/2007

  Richiama, sul piano nazionale, la disciplina del riconoscimento delle qualifiche professionali acquisiste in altri Stati membri.

• art. 3 d.lgs. 206/2007

  Recepisce l’effetto del riconoscimento consistente nell’accesso alla stessa professione nello Stato ospitante alle medesime condizioni dei cittadini nazionali.

• art. 45 TFUE

  La libertà di circolazione dei lavoratori impone, quando la direttiva sulle qualifiche non è applicabile, una valutazione complessiva dei titoli e dell’esperienza pertinenti ai fini dell’accesso alla professione.

• art. 49 TFUE

  La libertà di stabilimento concorre a fondare l’obbligo dello Stato ospitante di effettuare una valutazione comparativa delle competenze possedute e di quelle richieste dalla normativa nazionale.

• l. 517/1977

  Individua la funzione dell’insegnante di sostegno quale docente dotato di competenze didattiche e psico-pedagogiche ulteriori, finalizzate all’integrazione e agli interventi individualizzati.

• art. 3 d.m. 30 settembre 2011

  Disciplina requisiti e contenuti dei percorsi italiani di specializzazione per le attività di sostegno; il mero richiamo formale a tali requisiti non sostituisce il confronto concreto delle competenze.

• art. 7, comma 1, d.m. 30 settembre 2011

  Prevede il conseguimento di 60 crediti formativi per il titolo di specializzazione sul sostegno attraverso i percorsi ordinari.

• Allegato B d.m. 30 settembre 2011

  Costituisce il parametro per il confronto tra gli insegnamenti del percorso italiano e le materie del percorso formativo estero.

• Allegato C d.m. 30 settembre 2011

  Rileva per le modalità di svolgimento di insegnamenti, laboratori e tirocinio, ma le differenze organizzative devono essere valutate concretamente e possono essere compensate.

• art. 7, commi 1, 2 e 3, d.l. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla l. 29 luglio 2024, n. 106

  Prevede percorsi di specializzazione per soggetti con formazione sul sostegno conseguita all’estero e rinvia a un decreto interministeriale la definizione dei criteri di ammissibilità e dei requisiti di qualità.

• art. 3 d.i. 24 aprile 2025, n. 77

  Prevede percorsi compensativi con un numero di crediti formativi inferiore ai 60 crediti del percorso ordinario, differenziato anche in relazione all’esperienza di servizio maturata in Italia.

• art. 4 d.i. 24 aprile 2025, n. 77

  Ammette ai percorsi formativi soggetti che abbiano svolto all’estero un percorso sul sostegno presso un’università legalmente accreditata, di durata non inferiore a 1500 ore o idoneo al conseguimento di almeno 60 CFU.

Massime di principio

• Quando la direttiva 2005/36/CE non è applicabile perché il titolo estero non abilita all’esercizio della professione nello Stato d’origine, lo Stato ospitante non è automaticamente esonerato dal valutare il titolo: alla luce degli artt. 45 e 49 TFUE deve prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati, altri titoli ed esperienze pertinenti e confrontarli concretamente con le conoscenze e qualifiche richieste dalla normativa nazionale.
• Il diniego di riconoscimento di una qualifica professionale estera è illegittimo se si fonda su rilievi generali, formali o preconcetti e non contiene un effettivo confronto analitico tra le materie, le competenze, la formazione pratica e l’esperienza dell’interessato, da un lato, e i requisiti professionali nazionali, dall’altro.
• La mancata corrispondenza integrale tra formazione estera e formazione nazionale non giustifica automaticamente il rigetto: se emerge una corrispondenza parziale o anche differenze sostanziali, l’amministrazione deve valutare l’imposizione di misure compensative proporzionate, quali formazione aggiuntiva, tirocinio, laboratori o altre prove idonee a colmare le lacune.
• L’assenza di un titolo abilitativo estero non può costituire, da sola, una barriera preconcetta alla valutazione comparativa e all’eventuale riconoscimento mediante misure compensative, quando l’interessato dimostri di avere acquisito competenze pertinenti alla professione richiesta.
• Quando l’amministrazione considera ammissibile il medesimo titolo estero a percorsi successivi finalizzati al conseguimento della specializzazione mediante crediti o formazione integrativa, deve spiegare specificamente perché quel titolo non possa essere valutato, con misure compensative anche più gravose, nel procedimento individuale di riconoscimento.

Come è indicizzato