Cassazione Civile, Sentenza n. 12269/2023 del 09/05/2023

Esito

La controversia

Impugnazione della decisione della Corte d'Appello di Napoli che aveva dichiarato inammissibile l'appello proposto dall'Ispettorato Territoriale di Avellino avverso la pronuncia di primo grado che aveva annullato un'ordinanza ingiunzione emessa dalla Direzione Territoriale del Lavoro di Avellino. Questione centrale: la legittimazione processuale ad impugnare e a stare in giudizio dopo la soppressione delle Direzioni Territoriali del Lavoro e il trasferimento delle funzioni all'Ispettorato Nazionale del Lavoro (d.lgs. n. 149/2015), con particolare riferimento ai rapporti giuridici e alle sanzioni amministrative pendenti alla data del 1° gennaio 2017.

La decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell'Ispettorato, ritenendo errata la decisione della Corte d'Appello che aveva escluso la legittimazione processuale dell'Ispettorato territoriale subentrante. La Cassazione ha richiamato la consolidata giurisprudenza secondo cui, di regola, nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione è legittimata passiva l'autorità che ha emesso l'ordinanza; tuttavia ha rilevato che il d.lgs. n. 149/2015 ha disposto la soppressione delle Direzioni territoriali del lavoro e il trasferimento delle funzioni, del personale e dei rapporti giuridici all'Ispettorato Nazionale del Lavoro, determinando una successione in universum ius alle sedi territoriali dell'Ispettorato. Conseguenza: l'Ispettorato territoriale subentrante è legittimato a stare in giudizio per i rapporti pendenti, la sentenza impugnata è cassata e la causa è rimessa alla Corte d'Appello indicata in dispositivo per uniformarsi al principio affermato.

Norme richiamate

• d.lgs. n. 149 del 2015

  L'Ispettorato nazionale del lavoro integra i servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell'INPS e dell'INAIL; con decreti sono disciplinate l'organizzazione delle risorse e cessano di operare le direzioni interregionali e territoriali del lavoro; l'Ispettorato subentra nella titolarità dei relativi rapporti giuridici attivi e passivi

  Il regolamento ha determinato la soppressione delle Direzioni territoriali del lavoro e il trasferimento di funzioni, personale e rapporti giuridici all'Ispettorato, configurando una successione in universum ius che legittima l'Ispettorato territoriale a sostituirsi alle precedenti direzioni nei giudizi pendenti.

• art. 110 c.p.c.

  Applicato per spiegare la sostituzione processuale: le sedi territoriali dell'Ispettorato subentrano nelle posizione processuali delle Direzioni territoriali del lavoro estinte.

• r.d. 30 ottobre 1933 n. 1611 (testo unico sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato)

  art. 11, primo comma (richiamato)

  La disciplina sulla rappresentanza e difesa in giudizio dello Stato si applica anche all'Ispettorato, ma il d.lgs. 149/2015 consente all'Ispettorato di farsi rappresentare da propri funzionari nei giudizi di opposizione ad ordinanza ingiunzione.

• legge 25 marzo 1958 n. 260

  Richiamata nella giurisprudenza che regola la rappresentanza in giudizio degli organi periferici; la Corte ricorda tuttavia che la specifica disciplina del d.lgs. 149/2015 modifica l'assetto per l'Ispettorato.

• d.lgs. n. 150 del 2011

  Riferimento alla normativa sulle opposizioni a cartella esattoriale e alla possibilità per l'Ispettorato di avvalersi dei propri funzionari per la difesa in specifici giudizi, coerente con l'art. 9 del d.lgs. 149/2015.

• Cass. n. 15596 del 2006

  Giurisprudenza che afferma l'inammissibilità del ricorso per cassazione proposto contro il Ministro se l'autorità che ha emesso l'ordinanza è l'organo periferico; sottolinea la regola generale che nelle opposizioni all'ordinanza ingiunzione la legittimazione spetta all'autorità emittente.

• Cass. n. 35795 del 2021

  Conferma il principio che, nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione, è passivamente legittimata la sola autorità amministrativa che abbia emesso l'ordinanza.

• Cass. SS.UU. n. 2689 del 1958

  Richiamata per il principio generale sulla successione tra enti pubblici: la successione può avvenire in universum ius quando la legge prevede il trasferimento dei compiti e delle posizioni giuridiche.

• Cass. SS.UU. n. 15911 del 2021

  Usata per sottolineare che il trasferimento senza soluzione di continuità del munus publicum determina successione in universum ius con passaggio di titolarità delle strutture e dei rapporti attivi e passivi.

• Altri precedenti richiamati (Cass. n. 12742/2007, n. 21511/2008, n. 978/2020, n. 8190/2020, n. 5971/1983, n. 535/2002, n. 8377/2016)

  Giurisprudenza citata a supporto dei principi sulla legittimazione dell'autorità periferica e sui diversi tipi di successione degli enti pubblici (in universum vs in particolare e liquidazione).

Massime di principio

• In opposizione ad ordinanza ingiunzione, la legittimazione passiva spetta normalmente all'autorità periferica che ha emesso l'ordinanza; tale regola resta ferma salvo interventi legislativi che operino una successione organica di funzioni e rapporti.
• Quando la legge sopprime un ente pubblico e trasferisce espressamente funzioni, personale e rapporti giuridici ad un nuovo ente (o sedi territoriali di questo), si realizza una successione in universum ius: il subentrante acquisisce anche la legittimazione processuale per i procedimenti pendenti.
• Per valutare la legittimazione processuale dopo una riorganizzazione amministrativa è necessario verificare se la soppressione dell'ente sia stata prevista 'con trasferimento delle finalità e delle posizioni giuridiche' o 'previa liquidazione'; nel primo caso opera la successione universale, nel secondo la successione è limitata e non si trasferiscono automaticamente tutte le posizioni giuridiche.
• L'art. 110 c.p.c. e la disciplina sulla rappresentanza in giudizio (r.d. n.1611/1933) sono riferimenti utili per la determinazione della sostituzione processuale, ma devono essere letti insieme alla normativa speciale che ha disposto la riorganizzazione (qui il d.lgs. n.149/2015).
• In caso di dubbio sulla legittimazione processuale dopo riorganizzazioni, il giudice deve accertare il contenuto dei decreti attuativi e delle norme trasferimenti (risorse, personale, attribuzioni) prima di dichiarare l'inammissibilità di un atto processuale presentato dall'ente subentrante.
• L'Ispettorato Nazionale del Lavoro, per le materie espressamente previste, può farsi rappresentare nei primi due gradi da propri funzionari: verificare sempre la normativa speciale che autorizza la difesa da parte di funzionari interni.