L.R. Liguria 31/2007

Trasparenza, qualità e sicurezza negli appalti e nelle concessioni in Regione

La legge regionale disciplina, nel territorio della Regione, un insieme organico di misure per rendere più trasparenti, efficienti e qualificati gli appalti e le concessioni di lavori, forniture e servizi. Il provvedimento affianca agli strumenti di pubblicità e monitoraggio anche misure per la tutela dei lavoratori, l’eco-efficienza e la promozione del partenariato pubblico-privato.

Finalità e ambito di applicazione

La disciplina regionale mira a garantire trasparenza delle procedure, qualificazione dei soggetti coinvolti nel ciclo dell’appalto, introduzione di criteri di ecoefficienza e sostenibilità ambientale negli acquisti, efficacia delle procedure e miglioramento dell’efficienza delle stazioni appaltanti, con attenzione alla tutela dei lavoratori e alla sicurezza sul lavoro.

L’ambito applicativo riguarda l’intero ciclo di programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione e collaudo di lavori, forniture e servizi svolti nel territorio regionale, qualunque sia la forma o l’importo, salvo i settori esclusi dalla normativa vigente. Sono destinatari:

• le amministrazioni aggiudicatrici;
• le imprese pubbliche;
• gli altri enti aggiudicatori operanti in forza di diritti speciali o esclusivi;
• i concessionari di lavori, forniture e servizi pubblici;
• i privati che realizzano lavori, forniture o servizi con contributo pubblico superiore al 50% sotto soglia comunitaria;
• i privati che realizzano lavori, forniture o servizi sopra soglia comunitaria con contributo pubblico.

La legge si applica anche alle opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione realizzate dal titolare del permesso di costruire, se di valore almeno pari alla soglia comunitaria.

Osservatorio regionale per i contratti pubblici

È istituito l’Osservatorio regionale per i contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, quale strumento tecnico-gestionale della Regione e articolazione operativa dell’Osservatorio nazionale. Opera presso la struttura regionale competente secondo le modalità stabilite dal regolamento regionale.

All’interno dell’Osservatorio è prevista una Sezione di valutazione della qualità e completezza progettuale e della congruità dei prezzi di gara. Tale Sezione verifica, su richiesta di una parte interessata e in contraddittorio con la stazione appaltante, i bandi e la documentazione tecnica, controllando in particolare:

• completezza e correttezza della documentazione;
• aggiornamento dei prezzari;
• applicazione delle norme sulla sicurezza e relativi costi;
• corretta indicazione delle categorie delle opere;
• indicazione puntuale dei tempi di esecuzione.

La verifica è esperibile solo dopo la pubblicazione del bando e prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte. Se la segnalazione è fondata, la Sezione invita la stazione appaltante a correggere o modificare in autotutela il bando o gli elaborati progettuali errati, incompleti o incongrui.

Compiti dell’Osservatorio

L’Osservatorio gestisce il sistema informatico regionale per la pubblicazione di programmi, elenchi, bandi, avvisi ed esiti, e per la raccolta e l’elaborazione sistematica dei dati dell’intero ciclo degli appalti. In particolare cura:

• pubblicazione dei programmi triennali e degli elenchi annuali;
• pubblicazione di avvisi e bandi di gara;
• raccolta di dati statistici su gare, aggiudicazioni, imprese, lavoro impiegato, sicurezza, costi, scostamenti, tempi e ritardi;
• condivisione di documentazione tecnica tra amministrazioni.

Svolge inoltre funzioni di supporto e qualificazione, tra cui:

• definizione e diffusione di linee guida, schemi di bandi, capitolati, contratti e modelli operativi orientati alla qualità;
• assistenza alle amministrazioni nella predisposizione dei documenti di gara e nella valutazione della congruità dei costi;
• promozione di tecniche di finanziamento innovative e supporto alla finanza di progetto tramite l’Unità tecnica;
• aggiornamento e divulgazione dell’elenco regionale dei prezzi dei lavori pubblici;
• individuazione dei costi standardizzati regionali;
• promozione di iniziative di diffusione della conoscenza in materia di appalti.

L’Osservatorio opera con collegamenti informatici interoperabili con altri osservatori e con soggetti nazionali e comunitari, garantendo l’accesso generalizzato ai dati e alle relative elaborazioni. Può avvalersi di soggetti esterni pubblici o privati.

Trasmissione dei dati e pubblicità degli atti

I soggetti destinatari della legge devono trasmettere alla Regione, preferibilmente per via telematica, le informazioni relative alle fasi di programmazione, progettazione, affidamento, realizzazione e collaudo degli appalti e delle concessioni.

I dati relativi agli appalti devono essere inviati tempestivamente e comunque entro 30 giorni dall’evento. La Giunta regionale può individuare ulteriori informazioni da trasmettere e le modalità operative, nel rispetto delle specifiche tecniche concordate in sede di Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.

L’erogazione di finanziamenti regionali per opere pubbliche è subordinata al rispetto degli obblighi informativi.

In materia di pubblicità, oltre agli obblighi previsti dalla normativa statale e comunitaria, avvisi e bandi devono essere pubblicati nel sito informatico regionale entro 5 giorni dalla pubblicazione all’albo pretorio del Comune in cui si esegue l’appalto. Devono essere pubblicati anche:

• programmi triennali dei lavori pubblici;
• esiti delle procedure di appalto;
• avvisi relativi a interventi realizzabili tramite finanza di progetto;
• affidamenti di architettura, ingegneria e collaudi.

Tutela occupazionale, congruità delle offerte e rapporti istituzionali

La Regione promuove accordi tra imprese e organizzazioni sindacali per mantenere i livelli occupazionali quando, a seguito di gare bandite dalla Regione o da enti del settore regionale allargato, subentrino nuove imprese aggiudicatarie. Tali accordi devono favorire l’assorbimento dei lavoratori già impiegati e il mantenimento del trattamento economico e normativo previsto dai contratti collettivi nazionali e aziendali.

Le amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a verificare la congruità delle offerte rispetto al costo del lavoro e agli obblighi previdenziali e assistenziali. Nei servizi a tutela e garanzia dei cittadini deve comunque essere assicurata la copertura dei costi necessari a garantire i livelli essenziali delle prestazioni.

La Regione collabora con autorità e organismi nazionali operanti nel settore dei contratti pubblici, tramite l’Osservatorio, sulla base del principio di reciprocità nello scambio di informazioni.

Partenariato pubblico-privato e Fondo per lo Sviluppo

Per promuovere la collaborazione tra pubblico e privato nella realizzazione, gestione e finanziamento di opere pubbliche e di interesse pubblico, è istituita l’Unità tecnica regionale, operante presso la struttura regionale competente. Essa fornisce informazione, supporto e assistenza alle amministrazioni interessate nell’applicazione della normativa sul ricorso a capitali privati e sul partenariato pubblico-privato, potendo avvalersi di soggetti pubblici regionali qualificati.

È inoltre istituito il Fondo per lo Sviluppo della finanza di progetto e delle altre forme di partenariato pubblico-privato, a favore delle amministrazioni aggiudicatrici operanti in Regione. Il Fondo finanzia:

• anticipazioni per piani economico-finanziari, asseverazioni bancarie e istruttorie di finanziamento;
• contributi in conto interessi quando il capitale privato non copre interamente l’investimento;
• spese tecniche per studi di fattibilità e ricerche di mercato;
• assistenza legale per bandi, contratti, capitolati e strutturazione di società miste o altri veicoli societari.

Gli studi di fattibilità devono essere conformi alle linee guida regionali. La Giunta disciplina modalità di accesso e gestione del Fondo, inclusi i rientri al bilancio regionale per alcune tipologie di contributo. I contributi non sono cumulabili con altre provvidenze per la stessa finalità e sono concessi nei limiti del regime de minimis. I contributi in conto interessi sono concessi in forma attualizzata e nei limiti dello stanziamento disponibile.

Cooperazione tra amministrazioni e semplificazione delle procedure

La Regione favorisce l’aggregazione e la cooperazione tra amministrazioni aggiudicatrici per l’esercizio delle funzioni in materia di appalti, in un’ottica di efficienza, efficacia, economicità e razionalizzazione della spesa.

Le amministrazioni possono stipulare accordi per disciplinare ogni aspetto della programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione e collaudo, comprese le centrali di committenza. Possono anche affidare ad ATER o ad altri soggetti pubblici le funzioni di stazione appaltante.

La Giunta può prevedere criteri prioritari nelle procedure di finanziamento per favorire la costituzione di uffici competenti tra enti locali in forme associative o consortili.

Per i contratti di lavori, la Regione adotta linee guida per promuovere la qualità della progettazione, la conformità normativa, la compatibilità con studi di fattibilità o documenti preliminari e la completezza, chiarezza e coerenza del progetto, con particolare attenzione a prezzi, quantità e oneri di sicurezza.

La Regione, tramite l’Osservatorio, promuove l’uso di strumenti telematici e di modulistica standardizzata nelle procedure di appalto e concessione. La modulistica deve indicare tutti i requisiti e le dichiarazioni necessarie alla partecipazione. L’Osservatorio predispone inoltre uno schema tipo di regolamento per il riparto degli incentivi di progettazione tra RUP, progettisti, coordinatori della sicurezza, direttori dei lavori, collaudatori e collaboratori.

È infine promossa l’adozione di sistemi qualità nell’attività amministrativa delle amministrazioni aggiudicatrici, anche mediante incentivi economici e indirizzi applicativi.

Sicurezza dei lavoratori nei cantieri

Per contenere l’evasione degli obblighi contributivi, previdenziali e assistenziali e il mancato rispetto della disciplina contrattuale, la Regione definisce, d’intesa con le parti sociali, modalità univoche per verificare la presenza in cantiere del solo personale autorizzato e per identificarlo.

Il direttore dei lavori deve vigilare sulla presenza in cantiere delle sole imprese e del solo personale autorizzato e denunciare eventuali irregolarità al committente, agli enti previdenziali e assicurativi, alla Cassa edile e al coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione, fermo restando quanto previsto dalla normativa vigente sui lavori pubblici.

Gli oneri per la sicurezza relativi a lavori e opere affidati in subappalto o cottimo non sono soggetti a ribasso e devono essere indicati analiticamente nei relativi contratti. L’appaltatore, subappaltatore o subaffidatario deve dimostrare:

• di aver formato i dipendenti in materia di sicurezza, con idonea certificazione;
• di aver nominato il responsabile aziendale per prevenzione e sicurezza;
• di aver adempiuto agli obblighi di sorveglianza sanitaria.

La Regione sostiene inoltre un programma straordinario di vigilanza e informazione, tramite un progetto obiettivo di durata biennale, finalizzato a formare unità specializzate, promuovere formazione e informazione sulla sicurezza, realizzare campagne di comunicazione e diffondere la cultura della responsabilità sociale delle imprese e dei codici etici. Le attività possono essere svolte anche mediante intese con soggetti istituzionalmente competenti, scuole edili ed enti paritetici territoriali.

Criteri ambientali e acquisti verdi

I soggetti pubblici e i concessionari di pubblici servizi, esclusi i Comuni con meno di 2.000 abitanti, devono approvare entro un anno dall’entrata in vigore della legge un Piano d’azione triennale per introdurre criteri ambientali negli acquisti di forniture e servizi. Il Piano deve essere coerente con gli obiettivi del green public procurement e individuare settori prioritari, obiettivi specifici e obiettivi di riconversione al termine del triennio.

Nelle gare per opere, forniture e servizi, le amministrazioni aggiudicatrici inseriscono prescrizioni per integrare aspetti ambientali nelle procedure, tenendo conto del Piano d’azione. Nei contratti di opere, quando la natura dell’appalto lo richieda, possono essere richieste specifiche capacità tecniche in campo ambientale o misure di gestione ambientale applicate in fase di esecuzione.

In tali casi si fa riferimento a EMAS o a sistemi di gestione ambientale conformi a norme europee o internazionali, con obbligo di accettare certificati equivalenti rilasciati in altri Stati membri o prove equivalenti idonee a dimostrare livelli analoghi di protezione ambientale.

Disposizioni finali, transitorie e abrogazione

Per quanto non espressamente disciplinato dalla legge, continuano ad applicarsi le norme statali e comunitarie vigenti.

La Giunta regionale deve adottare, entro i termini previsti:

• entro 90 giorni, il regolamento per il funzionamento dell’Osservatorio e lo schema di regolamento sugli incentivi di progettazione;
• entro 180 giorni, le modalità di accesso e gestione del Fondo per lo Sviluppo;
• entro 180 giorni, le linee guida sulla qualità della progettazione;
• entro 180 giorni, il progetto obiettivo biennale per vigilanza e informazione sulla sicurezza.

È abrogata la legge regionale 22 luglio 1993, n. 34, relativa all’Albo regionale dei collaudatori e ai collaudi.

Attualità della disciplina

La legge conserva una funzione di cornice per la materia regionale dei contratti pubblici, ma una parte delle disposizioni è fortemente condizionata dal mutato quadro statale ed europeo e dalle scadenze già trascorse per gli adempimenti programmati. Le misure di natura organizzativa, di indirizzo, trasparenza e tutela possono risultare ancora di interesse, mentre i riferimenti a piani, progetti e attività con termini già spirati hanno oggi rilevanza prevalentemente storica o residuale.