Sentenza n. 15117/2026 - Roma, Sezione 1B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l’accertamento del diritto all’attuazione della previdenza complementare prevista dalla legge n. 335/1995 e dalla disciplina successiva, la disapplicazione del d.P.R. n. 57/2022 per contrasto con la Costituzione e con la CEDU e la Carta sociale europea, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la questione di legittimità costituzionale della legge n. 335/1995, la condanna delle amministrazioni all’attivazione dei procedimenti negoziali e il risarcimento del danno, qualificato come responsabilità precontrattuale, derivante dal ritardo nell’istituzione dei fondi pensione integrativi. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione attiva dell’associazione e dei singoli ricorrenti e l’inammissibilità del ricorso collettivo per mancata indicazione delle condizioni legittimanti e delle specifiche posizioni individuali. Il Collegio ha prescisso dalle eccezioni preliminari, ritenendo infondate nel merito le pretese. I ricorrenti sostenevano che il decorso di oltre vent’anni dall’entrata in vigore della riforma previdenziale imponesse alle amministrazioni di attivare unilateralmente la previdenza complementare e determinasse un danno risarcibile; deducevano inoltre l’illegittimità costituzionale della mancata previsione di un termine per l’attuazione e l’incompatibilità del sistema di concertazione con la libertà sindacale garantita dalle fonti sovranazionali.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha affermato che l’attivazione della previdenza complementare nel pubblico impiego, e in particolare per il personale militare e di polizia, richiede un procedimento necessariamente bilaterale e negoziale, fondato sulla concertazione con le organizzazioni rappresentative dei lavoratori e, per il personale militare, sugli organismi di rappresentanza previsti dalla disciplina di settore. Non si tratta quindi di un potere autoritativo unilaterale esercitabile autonomamente dalle amministrazioni. In assenza dell’accordo e della concertazione richiesti, le amministrazioni non potevano realizzare unilateralmente il diritto invocato e non erano gravate da un autonomo obbligo di provvedere entro un termine, poiché il procedimento aveva natura essenzialmente negoziale ed era estraneo alle dinamiche del procedimento amministrativo. È stata pertanto esclusa la colpa, anche omissiva, e la responsabilità delle amministrazioni. La domanda risarcitoria è stata inoltre ritenuta priva di adeguata prova sia quanto all’esistenza del danno, fondato su una presunta maggiore convenienza dei fondi complementari, sia quanto alla sua entità, variabile in relazione alle singole carriere e non dimostrabile mediante una CTU esplorativa. Il TAR ha ritenuto non manifestamente fondata la questione di legittimità costituzionale della legge n. 335/1995, osservando che la mancata attivazione della previdenza complementare non incide, di per sé, sul livello minimo di protezione previdenziale garantito dall’art. 38 Cost. È stata altresì respinta la censura convenzionale: secondo il richiamo alla sentenza n. 120/2018 della Corte costituzionale, le specificità dell’ordinamento militare possono giustificare discipline differenziate e le pronunce del Comitato europeo dei diritti sociali, pur autorevoli, non vincolano il giudice nazionale quando l’interpretazione proposta non trova conferma nei principi costituzionali. Il TAR ha infine rilevato che, alla data del d.P.R. n. 57/2022, nessuna associazione professionale a carattere sindacale tra militari appartenente alla Guardia di Finanza aveva completato il procedimento previsto dalla legge n. 46/2022 per l’iscrizione nell’albo, sicché non sussisteva un’associazione validamente convocabile nei procedimenti di contrattazione. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni e degli interessi coinvolti.

Norme richiamate

• legge n. 448/1998

  la disciplina di settore — in particolare la legge n. 448/1998, il d.lgs. n. 252/2005 e il d.P.R. n. 254/1999 — delinea come necessariamente bilaterale il percorso per l’attivazione della previdenza complementare, il quale implica la previa concertazione con le controparti rappresentative dei lavoratori.

  L’attivazione della previdenza complementare richiede la previa concertazione con le rappresentanze dei lavoratori e non può essere imposta unilateralmente dall’amministrazione.

• artt. 40 ss. d.lgs. 165/2001

  L’istituzione della previdenza complementare nel pubblico impiego non costituisce infatti esercizio di un potere autoritativo unilaterale della P.A., bensì esito necessario di un procedimento contrattuale collettivo ex artt. 40 ss. d.lgs. 165/2001 e norme di settore.

  La previdenza complementare nel pubblico impiego si realizza tramite contrattazione collettiva e non mediante l’esercizio di un potere amministrativo autoritativo.

• art. 2043 c.c.

  In assenza di accordo con le organizzazioni sindacali rappresentative degli odierni ricorrenti, l’Amministrazione di pertinenza è pertanto impossibilitata a realizzare unilateralmente il diritto invocato, con conseguente esclusione di qualsivoglia colpa o responsabilità ai sensi dell’art. 2043 del Codice Civile.

  L’impossibilità giuridica di procedere unilateralmente, quando manca l’accordo sindacale necessario, esclude la colpa e la responsabilità risarcitoria dell’amministrazione.

• d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252

  Tale conclusione è suffragata dalle disposizioni applicabili al caso di specie (d.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252; art. 59, comma 59, della legge n. 449/1997; art. 24 comma 2 del d.l. 6 dicembre 2011, conv. in legge 22 dicembre 2011, n. 214), da cui si evince che il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni intimate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia de qua, che non si basa sul solo avvio della procedura del relativo iter; né, peraltro sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla pretesa previdenza complementare, trattandosi di procedimento che riveste natura essenzialmente negoziale, estraneo evidentemente alle dinamiche del procedimento amministrativo.

  La normativa rimette integralmente l’attivazione della previdenza complementare alla negoziazione e alla concertazione, senza attribuire alle amministrazioni un obbligo autonomo di provvedere né stabilire un termine amministrativo di conclusione.

• art. 7 d.lgs. n. 195/1995

  E ciò coerentemente a quanto previsto dall’art. 7 del d.lgs. n. 195/1995 (contenente la disciplina generale del procedimento per l’emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica di recepimento degli accordi sindacali per le forze di polizia ad ordinamento civile e la concertazione per i militari), che non contempla nelle materie di competenza della negoziazione sindacale, alcun potere del Dipartimento della Funzione Pubblica o della Presidenza del Consiglio di determinare il contenuto degli accordi, della concertazione e dei provvedimenti finali, se non nei casi espressamente previsti, ovvero, in base al comma 11, al momento dell’approvazione dell’accordo sulla base della verifica delle compatibilità finanziarie e dell’esame delle osservazioni di cui ai precedenti commi 4, 6 e 8.

  Nel procedimento di concertazione per il personale militare, il Dipartimento della Funzione Pubblica e la Presidenza del Consiglio non possono determinare unilateralmente il contenuto dell’accordo o del provvedimento finale, salvo i poteri espressamente previsti dalla legge.

• art. 38 Cost.

  Non vi è pertanto motivo di ritenere che la mancata attivazione del meccanismo di previdenza complementare, possa, per ciò solo, ledere quel minimo di mezzi adeguati alle esigenze di vita del lavoratore in pensione cui devono provvedere organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato (art. 38 Cost.).

  La mancata attivazione della previdenza complementare non viola automaticamente l’art. 38 Cost., se resta assicurato il livello minimo di mezzi adeguati alle esigenze di vita del pensionato.

• art. 7 d.lgs. n. 195/1995

  Deve inoltre rilevarsi, con specifico riguardo al regime pensionistico del personale militare e di polizia disciplinato dal d.lgs. 30.4.1997 n. 165 (...), che il processo di avvio della previdenza complementare di detti dipendenti pubblici potrà dirsi concluso, nella sua prima fase, soltanto allorquando saranno emanati i decreti del Presidente della Repubblica, all’esito di una concertazione tra Ministeri interessati, Comandi militari e rappresentanti dei Co.Ce.R. (Consigli Centrali di Rappresentanza), cioè degli organismi rappresentativi dei lavoratori.

  Per il personale militare e di polizia, la prima fase di avvio della previdenza complementare si conclude solo con l’emanazione dei decreti presidenziali successivi alla concertazione tra amministrazioni e rappresentanze dei lavoratori.

• legge n. 46/2022

  Pertanto, nessuna associazione sindacale poteva essere validamente ritenuta legittimata a essere convocata nell’ambito dei richiamati procedimenti di contrattazione per l’adozione di provvedimenti concernenti il trattamento economico fondamentale e accessorio.

  Prima del completamento del procedimento di adeguamento statutario e verifica dei requisiti previsto dalla legge n. 46/2022, le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari non potevano essere validamente convocate nei procedimenti negoziali.

• art. 99 c.p.a.

  null

Massime di principio

• L’attivazione della previdenza complementare per il personale pubblico, militare e di polizia richiede un procedimento negoziale o di concertazione bilaterale con le rappresentanze dei lavoratori e non costituisce esercizio di un potere autoritativo unilaterale della pubblica amministrazione.
• In assenza dell’accordo o della concertazione necessari, l’amministrazione non può essere ritenuta inadempiente o colpevole per non avere attivato unilateralmente la previdenza complementare, né può esserle imputata responsabilità risarcitoria per omissione di un’attività giuridicamente non esercitabile in via unilaterale.
• Quando la disciplina rimette una materia a un procedimento essenzialmente negoziale e non stabilisce un termine di conclusione, il mero decorso del tempo non basta a configurare un illecito omissivo dell’amministrazione.
• La domanda risarcitoria per la mancata attivazione della previdenza complementare richiede la prova concreta dell’esistenza e dell’entità del danno; non è sufficiente presumere una maggiore convenienza economica dei fondi, e una consulenza tecnica non può essere utilizzata in funzione esplorativa per costruire la prova mancante.
• La questione di legittimità costituzionale della mancata previsione di un obbligo amministrativo di attivazione della previdenza complementare è manifestamente infondata quando la disciplina non incide, per ciò solo, sul livello minimo di protezione previdenziale garantito dall’art. 38 Cost.
• Le associazioni professionali a carattere sindacale tra militari possono partecipare ai procedimenti negoziali previsti dalla legge n. 46/2022 soltanto dopo il completamento del procedimento di adeguamento statutario e verifica dei requisiti per l’iscrizione nell’albo previsto dalla legge.

Come è indicizzato