Sentenza n. 1484/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, dopo aver ottenuto dal Tribunale civile di Bologna il riconoscimento della protezione speciale ai sensi degli artt. 32, comma 3, d.lgs. n. 25/2008 e 19, comma 1.1, d.lgs. n. 286/1998, aveva presentato alla Questura di Modena la richiesta di rilascio del relativo permesso di soggiorno. Lamentava il perdurante silenzio dell’amministrazione, deducendo la violazione degli artt. 2, commi 3 e 4, l. n. 241/1990, dell’art. 3 e dell’art. 97 Cost. e dell’art. 5, comma 9, d.lgs. n. 286/1998. Chiedeva l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, l’ordine di provvedere entro trenta giorni, l’eventuale nomina di un commissario ad acta e il risarcimento di euro 2.000,00 o della diversa somma ritenuta di giustizia. Nel corso del giudizio il Ministero comunicava che il permesso risultava in fase di consegna.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, rilevando d’ufficio la questione. L’azione contro il silenzio ex art. 117 c.p.a. è esperibile soltanto quando l’inerzia incida su una posizione di interesse legittimo connessa all’esercizio autoritativo di un potere amministrativo; non è invece utilizzabile per ottenere tutela rispetto a un diritto soggettivo, il cui accertamento spetta al giudice competente. Il diritto alla protezione umanitaria e alla protezione speciale è qualificato come diritto soggettivo fondamentale, non degradabile a interesse legittimo per effetto di valutazioni amministrative, essendo rimesso all’amministrazione soltanto l’accertamento dei presupposti fattuali nell’esercizio di discrezionalità tecnica. Le controversie relative al rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale appartengono quindi alla giurisdizione del giudice ordinario; la medesima conclusione vale per la domanda risarcitoria, connessa alla stessa pretesa. Il TAR ha richiamato l’art. 11, comma 2, c.p.a., precisando che sono salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il giudizio è riproposto davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate poiché il difetto di giurisdizione è stato rilevato d’ufficio.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Per consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, il ricorso avverso il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 117 c.p.a., deve intendersi ritualmente esperibile solo se proposto a tutela di posizioni di interesse legittimo, implicanti l’esercizio in via autoritativa di una potestà pubblica, e non se l’inerzia è serbata a fronte di un’istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo, poiché in tal caso l’interessato ha titolo a chiedere l’accertamento del diritto al giudice competente se la materia non rientra tra quelle di giurisdizione esclusiva.

  L’azione avverso il silenzio presuppone una posizione di interesse legittimo collegata all’esercizio autoritativo del potere; non è esperibile per controversie aventi a oggetto l’accertamento di un diritto soggettivo.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio volta a chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere, ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 31 (cod. proc. amm.), da proporre nelle forme di cui all’art. 117 cod. proc. amm., presuppone (oltre che la sussistenza dell’obbligo di provvedere in capo all’amministrazione ed il decorso dei termini di conclusione del procedimento) comunque la configurabilità della giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento alla pretesa sottostante ...

  L’azione contro il silenzio richiede non solo l’obbligo di provvedere e il decorso del termine procedimentale, ma anche la giurisdizione del giudice amministrativo sulla pretesa sostanziale sottostante.

• art. 19, comma 1.1, d.lgs. n. 286/1998

  Nella fattispecie in esame, trattandosi del mancato rilascio del permesso di soggiorno per "protezione speciale" ai sensi dell’invocato art. 19, comma 1.1, del d.lgs. n. 286 del 1998, l’inerzia denunciata dal ricorrente non concerne una posizione di interesse legittimo.

  La pretesa al rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale è ricondotta a una posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato

  La domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria, conservando gli effetti processuali e sostanziali, salve preclusioni e decadenze.

• art. 32, comma 3, d.lgs. n. 25/2008

  Parte ricorrente, con ricorso depositato in data 20 maggio 2026, ha dedotto: - di aver ottenuto la protezione speciale ai sensi degli artt. 32, comma 3, d.lgs. n. 25 del 2008 e 19, comma 1.1, d.lgs. n. 286 del 1998, con decreto del 03 marzo 2023 emesso dal Tribunale Civile di Bologna, Sezione Specializzata in materia di Immigrazione, Protezione Internazionale e Libera Circolazione dei Cittadini UE;

  La norma è richiamata quale base normativa del riconoscimento giudiziale della protezione speciale, ma la decisione fonda il riparto di giurisdizione principalmente sulla natura di diritto soggettivo della relativa pretesa.

Massime di principio

• L’azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione è ammissibile soltanto quando l’inerzia riguardi una posizione di interesse legittimo correlata all’esercizio autoritativo di un potere pubblico; non è lo strumento per ottenere l’accertamento di un diritto soggettivo.
• Le controversie relative al rilascio del permesso di soggiorno per protezione speciale appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché la relativa pretesa ha natura di diritto soggettivo fondamentale e non è degradabile a interesse legittimo per effetto della valutazione amministrativa dei presupposti.
• Anche la domanda risarcitoria fondata sulla mancata definizione del procedimento relativo alla protezione speciale appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando è strettamente collegata all’accertamento della medesima pretesa sostanziale.
• In caso di declinatoria della giurisdizione, la domanda può essere riproposta davanti al giudice indicato nella pronuncia entro tre mesi dal suo passaggio in giudicato, conservando gli effetti processuali e sostanziali, ferme le preclusioni e le decadenze maturate.

Come è indicizzato