Corte di giustizia, Sentenza C-769/21

Appalti pubblici: chiusura automatica della gara in caso di ritiro del primo classificato e collegamento tra primo e secondo offerente

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale dell’Administratīvā rajona tiesa (Tribunale amministrativo distrettuale, Lettonia) in materia di appalti pubblici di servizi assicurativi. Il giudice lettone chiedeva se una normativa nazionale che impone di chiudere la procedura di gara, quando il primo classificato si ritira e il secondo classificato appartiene allo stesso operatore economico, sia compatibile con la direttiva 2014/24/UE.

Fatti e procedimento principale

Il Ministero della Giustizia lettone aveva bandito una gara per un appalto pubblico di assicurazione malattia. La Compensa risultò inizialmente offerente economicamente più vantaggiosa, ma si rifiutò di firmare il contratto. L’amministrazione individuò allora la Baltic come offerente successivo in graduatoria, chiedendole però di dimostrare di non dover essere considerata, insieme alla Compensa, come unico operatore economico. La Baltic riconobbe l’esistenza di un collegamento economico con la Compensa, pur sostenendo di aver predisposto la propria offerta in modo autonomo.

Applicando il punto 24 del decreto n. 107, il comitato di valutazione chiuse quindi la procedura di aggiudicazione; successivamente il Ministero avviò una nuova gara. La Baltic impugnò la decisione, sostenendo che la disciplina nazionale introduceva una presunzione sproporzionata di collusione tra imprese dello stesso gruppo.

Normativa rilevante

La Corte ha richiamato principalmente:

• l’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE, che sancisce i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità;
• l’articolo 55, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE, relativo all’informazione dei candidati e degli offerenti, incluso il caso di riavvio della procedura;
• l’articolo 267 TFUE, quale base del rinvio pregiudiziale.

Sono stati menzionati anche la legge lettone sugli appalti pubblici e il decreto n. 107 del 28 febbraio 2017, in particolare i punti 23 e 24, che prevedevano la chiusura della procedura in presenza di determinate circostanze legate al ritiro dell’aggiudicatario e al collegamento tra gli offerenti.

Ragionamento della Corte

La Corte ha ricordato che il diritto dell’Unione non impedisce agli Stati membri di prevedere la revoca o la chiusura di una gara per ragioni connesse all’interesse pubblico, anche quando mutino le esigenze dell’amministrazione o il contesto economico. Tuttavia, tale potere deve essere esercitato nel rispetto dei principi generali del diritto dell’Unione, in particolare proporzionalità, parità di trattamento e trasparenza.

La Corte ha poi ribadito la propria giurisprudenza, in particolare le sentenze Assitur e Lloyd’s of London, secondo cui è contrario al diritto dell’Unione introdurre presunzioni assolute che escludano automaticamente imprese collegate o appartenenti allo stesso gruppo, senza consentire loro di provare l’indipendenza delle offerte. Il diritto dell’Unione favorisce infatti la più ampia partecipazione possibile alle gare, salvo che l’amministrazione accerti concretamente un’influenza reciproca sulle offerte.

Secondo la Corte, la norma lettone in discussione produce effetti analoghi a un’esclusione automatica: impone la chiusura della procedura anche nella fase successiva all’apertura e alla conoscenza della graduatoria, quando il primo classificato rinuncia e il secondo appartiene al medesimo operatore economico. In questo modo, la disciplina crea una presunzione assoluta di concertazione, impedendo ogni dimostrazione dell’autonomia delle offerte. Inoltre, una siffatta regola è particolarmente problematica perché opera dopo la divulgazione della graduatoria e del contenuto delle offerte, circostanza che può addirittura aumentare il rischio di distorsione della concorrenza.

Decisione e dispositivo

La Corte ha risposto che il principio di proporzionalità, ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, della direttiva 2014/24/UE, osta a una normativa nazionale che impone all’amministrazione aggiudicatrice di porre fine alla procedura di appalto in presenza delle circostanze descritte. La disciplina nazionale è incompatibile con il diritto dell’Unione perché non consente una valutazione concreta dell’indipendenza delle offerte e si fonda su una presunzione assoluta di collusione.

Principio affermato

In materia di appalti pubblici, una normativa nazionale non può imporre automaticamente la chiusura della gara solo perché il primo classificato si ritira e il secondo classificato appartiene allo stesso gruppo, se ciò comporta l’impossibilità di dimostrare che le offerte erano state presentate in modo indipendente. Il principio di proporzionalità esige una verifica concreta e impedisce presunzioni assolute di coordinamento tra imprese collegate.