Sentenza n. 9134/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato tre gruppi di previsioni della lex specialis. Con il primo motivo ha dedotto l’illegittimità del meccanismo di moderazione dei prezzi, fondato sia sulla considerazione dei prezzi praticati all’utenza e del differenziale rispetto ai prezzi medi regionali, sia sulla determinazione di un prezzo massimo mediante il minore tra il parametro collegato alle quotazioni internazionali dei carburanti e quello collegato al prezzo medio della rete ordinaria regionale, maggiorato dello stacco offerto in gara. Ha lamentato violazione della disciplina di settore, dei principi concorrenziali e degli artt. 41 e 97 Cost., nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, carenza istruttoria, difetto di motivazione, sproporzione, illogicità, sviamento, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Ha inoltre censurato gli obblighi di monitoraggio digitale, gli obblighi informativi, il sistema delle penali e il meccanismo bonus/malus. Con il secondo motivo ha contestato le previsioni del Piano relative alle modifiche del servizio e alla discrezionalità del concessionario, ritenendo che esse comprimessero l’autonomia gestionale dell’affidatario. Con il terzo motivo ha impugnato la clausola dello Schema di convenzione che imponeva al sub-concessionario di inserire nei contratti con i gestori dell’area una rinuncia irrevocabile a ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza in caso di scadenza o risoluzione della convenzione a monte, deducendo violazione dell’art. 24 Cost. e l’illegittimità della rinuncia preventiva, generale e indeterminata alla tutela giurisdizionale. Le resistenti hanno eccepito, tra l’altro, l’incompetenza territoriale del TAR Lazio, la tardività del ricorso, la sopravvenuta carenza di interesse e l’acquiescenza derivante dalla partecipazione alla gara.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo che la competenza radicata sull’atto generale presupposto, costituito anche dal decreto interministeriale impugnato in altro giudizio, attragga quella sugli atti applicativi e consequenziali per connessione oggettiva e funzionale. Ha ritenuto applicabile il rito speciale ex art. 120 c.p.a., ma ha accolto la rimessione in termini per errore scusabile, considerata l’obiettiva incertezza sulla disciplina processuale applicabile, il mutamento normativo, l’assenza di un orientamento consolidato e il fatto che gli atti di gara non indicassero il termine dimidiato. Ha respinto anche le eccezioni di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e per acquiescenza: l’aggiudicazione non era ancora efficace, la ricorrente aveva confermato l’interesse a contestare il quadro regolatorio e la sottoscrizione delle dichiarazioni di partecipazione costituiva un adempimento necessario, non una rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale. Il primo motivo è stato dichiarato in parte improcedibile, limitatamente alle censure contro disposizioni del Piano già annullate da una precedente sentenza della stessa Sezione, con efficacia ex tunc ed erga omnes, e in parte respinto. Il giudice ha ritenuto legittimo il meccanismo di moderazione dei prezzi: nei settori regolati l’autonomia del concessionario può essere conformata per tutelare interessi pubblici qualificati e correggere fallimenti del mercato; la distribuzione di carburanti in autostrada presenta condizioni di domanda non pienamente contendibile e può giustificare limiti ai prezzi. Il parametro della rete ordinaria regionale è stato considerato oggettivo e non automaticamente vincolante, poiché il prezzo massimo tiene conto anche dello stacco offerto dal concorrente. Le allegazioni sui maggiori costi della rete autostradale sono state ritenute generiche e non idonee a dimostrare l’insostenibilità economica del sistema. Sono state ritenute legittime anche le prescrizioni sul monitoraggio digitale, sulle penali e sul bonus/malus, in quanto coerenti con la regolazione di settore, predeterminate e collegate a specifici inadempimenti o livelli di qualità. Il secondo motivo è stato dichiarato improcedibile sia perché le disposizioni del Piano erano già state annullate, sia perché non erano state recepite nella disciplina concreta della gara e quindi non producevano una lesione attuale. Il terzo motivo è stato accolto. Il TAR ha annullato la clausola nella parte in cui imponeva al sub-concessionario di inserire nei contratti con i gestori una rinuncia preventiva e generalizzata a ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza. Tale rinuncia, riferita a futuri rapporti e priva di limiti soggettivi e oggettivi, è incompatibile con il diritto alla tutela giurisdizionale garantito dall’art. 24 Cost.; l’interesse alla continuità del servizio non è stato ritenuto prevalente, anche perché l’obbligo di rilascio immediato dell’area era comunque idoneo ad assicurare la riconsegna. Le spese sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  Il rito speciale in materia di procedure di affidamento è stato ritenuto applicabile; tuttavia, l’obiettiva incertezza sul rito e l’assenza del termine dimidiato negli atti di gara hanno giustificato la rimessione in termini.

• art. 186, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Agli appalti affidati dai concessionari che siano stazioni appaltanti si applicano le disposizioni del codice in materia di appalti

  La disposizione ha ulteriormente corroborato l’applicazione del rito appalti alla procedura indetta dal concessionario autostradale.

• art. 33, comma 2, c.p.a.

  le sentenze di primo grado sono immediatamente esecutive

  L’immediata esecutività della precedente sentenza di annullamento ha comportato l’espunzione ex tunc ed erga omnes delle disposizioni del Piano già annullate, determinando l’improcedibilità delle relative censure.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  divieto per il giudice amministrativo di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Il previo annullamento per incompetenza ha impedito al giudice di esaminare la legittimità sostanziale delle misure adottate dall’organo privo del relativo potere.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata e l’autonomia contrattuale non sono assolute e possono essere assoggettate a limiti conformativi funzionali alla tutela di interessi pubblici qualificati, specie in settori caratterizzati da fallimenti del mercato.

• art. 24 Cost.

  Vieta, quale regola generale, la rinuncia preventiva e generalizzata alla tutela giurisdizionale; una limitazione può essere ammissibile solo se adeguatamente delimitata e giustificata da un interesse pubblico prevalente.

• art. 1, comma 6, d.lgs. 32/1998

  La disposizione è stata richiamata tra i parametri di legittimità del meccanismo di moderazione dei prezzi, ma il motivo è stato respinto nella parte esaminata.

• Delibera ART n. 1/2023, Misura 14.1

  la “moderazione dei prezzi al pubblico” quale “obiettivo primario del concessionario autostradale”

  La previsione ha costituito la base regolatoria dell’obiettivo di contenimento dei prezzi nella procedura.

• Delibera ART n. 1/2023, Misura 14.2

  specifici impegni a carico dei soggetti partecipanti; meccanismi di monitoraggio e controllo dei prezzi; specifiche penali

  Ha legittimato la previsione di impegni sui prezzi, controlli durante l’affidamento e penali per l’inosservanza.

• Delibera ART n. 1/2023, Misura 14.4

  l’importo risultante dall’applicazione del ricarico offerto […] costituisce […] il prezzo massimo alla pompa […] che il subconcessionario può praticare nel corso dell’affidamento

  Ha fornito il fondamento regolatorio per la gara del ricarico percentuale massimo e per la fissazione di un prezzo massimo alla pompa.

• Delibera ART n. 1/2023, Misura 16.1

  È stata richiamata quale fondamento degli obblighi di monitoraggio delle prestazioni contrattuali e di raccolta informatizzata dei dati.

Massime di principio

• La competenza territoriale radicata sull’impugnazione dell’atto generale presupposto, inclusa la sollecitazione che avvia la procedura, attrae quella relativa agli atti applicativi e consequenziali quando sussiste una connessione oggettiva e funzionale tra gli atti.
• In presenza di obiettiva incertezza sulla tipologia di rito applicabile, determinata da mutamenti normativi, mancato consolidamento della giurisprudenza e omessa indicazione del termine speciale negli atti di gara, il giudice può concedere la rimessione in termini per errore scusabile.
• La partecipazione a una procedura competitiva e la sottoscrizione delle dichiarazioni necessarie per l’ammissione non integrano, di per sé, acquiescenza né rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale contro le regole della procedura.
• L’annullamento con efficacia ex tunc ed erga omnes di una disposizione generale rende improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le censure rivolte contro quella disposizione; il giudice non può inoltre esaminare la legittimità sostanziale di misure adottate da un organo privo della relativa competenza, quando ciò comporterebbe l’esercizio di un potere amministrativo non ancora validamente esercitato.
• Nei settori regolati e caratterizzati da limitata contendibilità della domanda, la libertà di iniziativa economica e l’autonomia contrattuale del concessionario possono essere conformate mediante meccanismi di moderazione dei prezzi, purché fondati su criteri oggettivi, conoscibili e funzionali alla tutela dell’utenza. L’operatore che ne deduca l’insostenibilità deve fornire una dimostrazione concreta dell’incidenza dei costi e dell’alterazione dell’equilibrio economico, non essendo sufficienti allegazioni generiche.
• È illegittima la clausola della lex specialis che imponga di inserire in futuri contratti con terzi una rinuncia preventiva, irrevocabile e generalizzata a ogni azione cautelare, possessoria o d’urgenza, quando la rinuncia non sia circoscritta quanto all’oggetto e ai presupposti; l’interesse alla continuità del servizio non giustifica tale compressione se la riconsegna del bene può essere assicurata con obblighi contrattuali meno lesivi.

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