Cassazione Civile, Sentenza n. 3978/2022 del 08/02/2022

Esito

La controversia

Il ricorrente chiedeva la declaratoria di illegittimità del recesso anticipato dall'incarico di Direttore Generale (fino al 3/2/2014) e il risarcimento delle retribuzioni spettanti fino a quella data, ovvero in subordine l'indennità supplementare del CCNL. La Fondazione aveva revocato l'incarico in ottemperanza a una direttiva regionale (art. 14, comma 21, d.l. n. 78/2010) che dispone la revoca di incarichi conferiti "a seguito" di atti deliberati nei dieci mesi antecedenti le elezioni regionali in caso di mancato rispetto del patto di stabilità; la Fondazione aveva impugnato il provvedimento regionale al TAR ma aveva dato esecuzione dopo il rigetto della misura cautelare.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso di Quaglia. Ha censurato la Corte territoriale per avere dichiarato inammissibili alcune argomentazioni difensive in appello, ma ha confermato il rigetto della domanda sul merito con diversa motivazione: l'art. 14, comma 21, d.l. n. 78/2010 è applicabile alla Fondazione perché, sulla base di accertamenti di fatto non censurabili in Cassazione (provenienza del patrimonio, costituzione su iniziativa regionale, designazione dei consiglieri, assenza di fondi privati, modifica statutaria che ha esplicitato la dipendenza economica e funzionale), la Fondazione è risultata "dipendente" dalla Regione. La Corte ha inoltre rilevato che la conversione della norma (legge n. 122/2010) ha eliminato la deroga per l'attuazione di programmi comunitari e che la locuzione "a seguito" va interpretata come collegamento causale/di conseguenza, non meramente cronologico; ne consegue la legittimità della revoca automatica senza indennizzo. Spese processuali compensate.

Norme richiamate

• d.l. n. 78/2010, art. 14, commi 20-21

  "Gli atti adottati dalla Giunta regionale o dal Consiglio regionale durante i dieci mesi antecedenti alla data di svolgimento delle elezioni regionali, con i quali è stata assunta la decisione di violare il patto di stabilità interno, sono annullati senza indugio dallo stesso organo." "I conferimenti di incarichi dirigenziali a personale esterno all'amministrazione regionale ed i contratti di lavoro a tempo determinato... sono revocati di diritto. Il titolare dell'incarico o del contratto non ha diritto ad alcun indennizzo in relazione alle prestazioni non ancora effettuate alla data di entrata in vigore del presente decreto."

  La disposizione estende la sanzione della revoca automatica anche agli incarichi e contratti conferiti da enti "comunque dipendenti o partecipati in forma maggioritaria" dalla Regione, senza indennizzo per le prestazioni non effettuate; la locuzione "a seguito" è interpretata come rapporto di causalità/conseguenza e non come mera sequenza cronologica.

• d.l. n. 112/2008, artt. 76 e 77 (e art. 77-ter, comma 15)

  "...divieto di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo..." (art. 76, comma 4, citato nel testo)

  Prevede limiti e divieti circa nuove assunzioni e impegni di spesa per le Regioni che violino il Patto di Stabilità; tale divieto è il presupposto sul quale il legislatore nazionale ha poi innestato sanzioni rafforzate (revoca) nel d.l. 78/2010.

• Legge di conversione n. 122/2010 (conversione d.l. 78/2010)

  NON PRESENTE TESTO QUOTATO OLTRE QUANTO RIPORTATO

  In sede di conversione è stata eliminata la deroga che esentava deliberazioni aventi ad oggetto l'attuazione di programmi comunitari: quindi l'esenzione richiamata dalla difesa non era più presente nel testo definitivo.

• Codice di procedura civile, artt. 345, 437, 378, 384, 360 n.3

  NON PRESENTE TESTO QUOTATO

  Art. 437: la Corte ha rilevato che la preclusione in appello non può essere applicata quando la nuova argomentazione non introduce un nuovo thema decidendum ma è mera prosecuzione della difesa; tuttavia, anche valutando le ragioni nel merito la decisione di primo grado resta corretta. Art. 360 n.3 è la censura per vizio di motivazione/errata applicazione della legge; art. 384(4) ha consentito la conferma della sentenza con diversa motivazione.

• Codice civile, art. 2697

  NON PRESENTE TESTO QUOTATO

  Richiamato dal ricorrente in tema di onere della prova; la Corte non ha ritenuto che l'onere probatorio potesse alterare la valutazione di fatto operata dal giudice di merito sulla dipendenza della Fondazione.

• Giurisprudenza e pronunce costituzionali citate

  Corte Cost. n. 155/2011; n. 148/2012; riferimenti a Cass. n. 2271/2021, n. 14515/2019, n. 1946/2016

  La Corte Costituzionale ha ritenuto costituzionalmente legittime le misure sanzionatorie rivolte alle Regioni in materia di patto di stabilità; la Corte di legittimità richiama precedenti sulla non ammissibilità di nuove eccezioni in appello solo se introducono un nuovo thema decidendum, e sul concetto di dipendenza quando serve un penetrante potere di ingerenza (ma qui i fatti mostrano tale dipendenza).

• D.L. n. 137/2020, art. 23, comma 8-bis (richiesta della Procura)

  NON PRESENTE TESTO QUOTATO

  Richiamato processualmente: la Procura Generale si è pronunciata per l'infondatezza del ricorso ai sensi della norma che disciplina conclusioni scritte in Cassazione nel periodo Covid.

Massime di principio

• Se un ente è costituito o finanziato in modo prevalente dalla Regione e risulta funzionalmente ed economicamente dipendente, le misure nazionali volte a sanzionare la Regione per la violazione del patto di stabilità possono estendersi anche agli incarichi e contratti conferiti da quell'ente.
• La revoca "di diritto" prevista dall'art. 14, comma 21, d.l. 78/2010 opera senza obbligo di indennizzo per le prestazioni non effettuate: il titolare dell'incarico non ha diritto alle retribuzioni future per il periodo residuo.
• L'eliminazione, in sede di conversione, di clausole di deroga (es. per programmi comunitari) cambia l'ambito di applicazione della norma: le eccezioni fondate su testi abrogati/non più presenti sono infondate.
• Nel rito del lavoro la preclusione in appello non vale se la parte sviluppa ulteriori argomentazioni attinenti al medesimo thema decidendum; pertanto è possibile ampliare la difesa in appello se non si introduce un nuovo oggetto della controversia.
• La locuzione normativa "a seguito" è stata interpretata come indicativa di un rapporto causale/conseguenziale, per cui la revoca si applica quando l'incarico discende (anche in termini di effetto) dagli atti vietati, non solo in caso di pura concomitanza cronologica.
• La valutazione della sussistenza della dipendenza (economica/funzionale) è questione di fatto; se il giudice di merito la accerta sulla base di elementi concreti (patrimonio, provenienza fondi, potere di nomina, modifiche statutarie) tale accertamento è difficilmente rivedibile in Cassazione.