Sentenza n. 4413/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria dell’immobile in viale Bligny 21 ha chiesto il permesso di costruire per demolire un corpo interno, sopraelevare il fronte su strada fino a sei piani (altezza indicata in progetto pari a 23,25 metri), realizzare un parcheggio automatizzato interrato e trasformare l’uso da autofficina/rimessa a residenziale, mantenendo una superficie lorda complessiva prossima a quella esistente. L’intervento, in area del Tessuto Urbano Consolidato e del Nucleo di Antica Formazione, sviluppa una densità fondiaria di 4,02 mc/mq e, secondo il Comune, discosta dalle norme morfologiche del PGT che sul fronte verso lo spazio pubblico ammettono il risanamento conservativo. Dopo una prima nota del 5 dicembre 2024 che trasmetteva la pratica all’Unità Convenzionamenti, il Comune ha negato il titolo il 1° luglio 2025, ritenendo necessario un piano attuativo. Con il ricorso introduttivo la società aveva contestato la nota e gli atti d’indirizzo comunali, lamentando abnormità, sviamento, difetto di motivazione, violazione delle norme edilizie e regionali e formazione del silenzio-assenso. Con motivi aggiunti ha impugnato il diniego e gli ulteriori atti comunali, deducendo: elusione dell’ordinanza cautelare propulsiva; necessità di annullare in autotutela la precedente nota; impossibilità di imporre un piano attuativo per un singolo lotto in tessuto già urbanizzato; inapplicabilità o desuetudine dell’art. 41-quinquies, comma 6, della l. 1150/1942 e carenza di istruttoria sulle urbanizzazioni; insussistenza del superamento della soglia di densità e della qualificazione dell’intervento come trasformazione urbanistica rilevante; necessità di ricorrere, in alternativa, al permesso di costruire convenzionato; infine, maturazione del silenzio-assenso. Ha inoltre denunciato violazione di legge, incompetenza, contraddittorietà, illogicità e sviamento.

La decisione

Il ricorso introduttivo è dichiarato improcedibile: la nota del 5 dicembre 2024, endoprocedimentale e non conclusiva, è stata superata dal diniego del 1° luglio 2025, autonomamente impugnato, e il suo annullamento non procurerebbe un’utilità attuale. I motivi aggiunti sono respinti. Il diniego non viola l’ordinanza cautelare dell’11 marzo 2025, che aveva natura propulsiva e istruttoria e imponeva il riesame in contraddittorio senza vincolare l’esito finale. Non occorreva annullare in autotutela la precedente nota, priva di autonoma lesività e di contenuto decisorio. Il TAR ritiene applicabile l’art. 41-quinquies, comma 6, della l. 1150/1942: la soglia di densità superiore a 3 mc/mq rende necessaria la previa pianificazione attuativa; tale regola statale non è stata superata dalla disciplina successiva né dalle norme regionali o comunali. La deroga per i lotti interclusi è di stretta interpretazione e presuppone che l’intero comparto, non il solo lotto o l’intorno immediato, sia compiutamente edificato e urbanizzato; la mera presenza di reti o edifici vicini non basta. Nel caso concreto, la densità di 4,02 mc/mq e il discostamento dalle norme morfologiche del Nucleo di Antica Formazione sostengono la necessità del piano attuativo; la conservazione della superficie lorda non neutralizza la rilevanza della trasformazione, considerate le modifiche di sagoma, altezza e destinazione d’uso. Le norme morfologiche sono parametri urbanistico-edilizi cogenti e il discostamento può giustificare una valutazione pianificatoria unitaria. Il permesso di costruire convenzionato non è un’alternativa generalizzata: richiede conformità al PGT e che le esigenze pubbliche siano circoscritte e regolabili con convenzione, condizioni non ravvisate. Non si è formato il silenzio-assenso, poiché mancava il presupposto pianificatorio strutturale necessario per rendere la domanda idonea a ottenere il titolo richiesto. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 41-quinquies, comma 6, l. 1150/1942

  Ne consegue che, in presenza del superamento della soglia legale di densità, l’esigenza del piano attuativo non rinviene la sua fonte in una mera opzione organizzativa dell’amministrazione comunale, ma un vincolo che trova il proprio fondamento immediato nella fonte primaria.

  Il superamento della soglia di 3 mc/mq comporta direttamente, in forza della legge statale, la necessità della previa approvazione di un piano attuativo, non essendo la pianificazione una mera scelta organizzativa comunale.

• art. 41-quinquies, comma 8, l. 1150/1942

  Mentre il comma 8 (attuato dal D.M. n. 1444/1968) assolve a una funzione generale e programmatica, vincolando i Comuni, in sede di pianificazione generale, a rispettare a monte le soglie inderogabili di densità, altezze, distanze e dotazioni minime di spazi pubblici, il comma 6 disciplina, invece, la fase esecutiva e attuativa, ponendosi quale norma di salvaguardia che impedisce ex lege la realizzazione puntuale di interventi edilizi che superino le soglie dimensionali ivi individuate (densità fondiaria superiore a 3 mc/mq o altezze superiori a 25 metri) in assenza di una pianificazione di dettaglio.

  Il comma 8 opera nella pianificazione generale, mentre il comma 6 regola la fase attuativa e impedisce la realizzazione di interventi oltre le soglie dimensionali senza pianificazione di dettaglio.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Ai sensi dell’art. 28-bis del D.P.R. n. 380/2001 e del consolidato indirizzo giurisprudenziale, il permesso di costruire convenzionato costituisce uno strumento eccezionale e semplificato, azionabile unicamente allorquando l’intervento sia conforme alle scelte del piano generale e le esigenze di urbanizzazione abbiano un rilievo circoscritto, tale da poter essere definito mediante un accordo accessorio al titolo senza necessità di una complessiva progettazione esecutiva dell’ambito.

  Il permesso di costruire convenzionato è utilizzabile solo per interventi conformi al piano generale e quando gli adempimenti di urbanizzazione siano circoscritti e regolabili con una convenzione, senza necessità di una progettazione esecutiva complessiva.

• art. 14, comma 1-bis, l.r. Lombardia 12/2005

  Parimenti, l’art. 14, comma 1-bis, della L.R. Lombardia n. 12/2005 stabilisce che, all’interno del tessuto consolidato, la facoltà di ricorrere al permesso di costruire convenzionato in luogo del piano attuativo postula quale presupposto indefettibile che l’intervento sia <<conforme al PGT>>.

  Nel tessuto urbano consolidato, il permesso di costruire convenzionato può sostituire il piano attuativo soltanto se l’intervento è conforme al PGT.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  In siffatta situazione, non può ritenersi maturato alcun titolo edilizio tacito, giacché il difetto originario del presupposto pianificatorio impediva in radice la positiva conclusione del procedimento nelle forme del permesso di costruire richiesto.

  Il silenzio-assenso non si forma quando la domanda di permesso di costruire è priva del presupposto pianificatorio strutturale necessario per l’assentibilità dell’intervento.

• art. 38, comma 10, l.r. Lombardia 12/2005

  In siffatta situazione, non può ritenersi maturato alcun titolo edilizio tacito, giacché il difetto originario del presupposto pianificatorio impediva in radice la positiva conclusione del procedimento nelle forme del permesso di costruire richiesto.

  Anche ai fini della disciplina regionale del silenzio-assenso, la mancanza del necessario presupposto pianificatorio impedisce la formazione del titolo tacito.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Dalla documentazione versata in atti emerge che l’ordinanza cautelare aveva natura essenzialmente propulsiva e istruttoria, imponendo all’Amministrazione di riesaminare la pratica e di chiarire, in contraddittorio con la parte, l’assetto procedimentale ritenuto necessario, ma senza anticipare alcuna statuizione vincolante circa il contenuto finale del provvedimento né precludere l’adozione di un diniego all’esito dell’istruttoria.

  Non sussiste nullità per elusione dell’ordinanza cautelare quando questa impone soltanto un riesame istruttorio e in contraddittorio, senza vincolare l’amministrazione a un esito favorevole.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Un atto di mera trasmissione interna della pratica, privo di contenuto decisorio, non può essere elevato al rango di atto da rimuovere in autotutela.

  Un atto endoprocedimentale interno e privo di autonoma lesività non deve essere previamente annullato in autotutela prima dell’adozione del provvedimento conclusivo.

Massime di principio

• Quando un intervento edilizio supera la soglia di densità fondiaria di 3 mc/mq o quella di altezza di 25 metri prevista dall’art. 41-quinquies, comma 6, della l. 1150/1942, la sua realizzazione richiede la previa approvazione di un piano attuativo: tale obbligo discende direttamente dalla fonte primaria e non è escluso dalla presenza di strumenti urbanistici generali o dalla disciplina locale.
• La deroga alla pianificazione attuativa per i lotti interclusi è eccezionale e va interpretata restrittivamente: può operare solo quando l’intero comparto territoriale sia già compiutamente edificato e urbanizzato; la sola urbanizzazione del lotto o del suo immediato intorno, la presenza di reti tecnologiche o la contiguità con altri edifici non sono sufficienti.
• Il superamento della soglia di densità va valutato considerando la trasformazione urbanistico-edilizia sostanziale, comprese le modifiche di sagoma, altezza e destinazione d’uso: il mantenimento della superficie lorda esistente non esclude l’applicazione dell’art. 41-quinquies, comma 6, quando il progetto realizzi un organismo edilizio con densità superiore al limite.
• Le norme morfologiche del piano urbanistico sono parametri urbanistico-edilizi cogenti. Un intervento che se ne discosta può richiedere una pianificazione attuativa per valutare unitariamente assetto planivolumetrico, standard, allineamenti e raccordo con il contesto, poiché l’impatto urbanistico dipende anche dalle modalità di insediamento e non soltanto dal volume.
• Il permesso di costruire convenzionato non è uno strumento alternativo generalizzato al piano attuativo: è utilizzabile quando l’intervento è conforme al piano generale e le esigenze di urbanizzazione sono circoscritte e regolabili con una convenzione, senza necessità di una complessiva progettazione esecutiva dell’ambito.
• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non si forma se la domanda è priva del presupposto pianificatorio necessario per l’assentibilità dell’intervento; in tale ipotesi non si tratta soltanto di un progetto sostanzialmente illegittimo a fronte di un’istanza idonea ad attivare il procedimento tipico.

Come è indicizzato