Sentenza n. 6983/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società agricola aveva chiesto il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali asseritamente subiti a causa di plurime ordinanze comunali di sgombero e demolizione degli allevamenti, ritenuti abusivi. Tali ordinanze erano state annullate dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7996/2020 per sviamento di potere, poiché l’ordine di allontanamento del bestiame era stato adottato in relazione a violazioni edilizie, per finalità estranee alla tutela igienico-sanitaria propria del potere esercitato. La società sosteneva che l’annullamento avesse dimostrato l’ingiustizia del danno e che le maggiori spese sostenute per trasferire l’attività in altri allevamenti fossero causalmente riconducibili ai provvedimenti illegittimi. Con il primo motivo d’appello ha dedotto l’erroneità della sentenza per avere escluso la prova dell’ingiustizia del danno e la violazione dell’art. 30 c.p.a. Con il secondo motivo ha contestato l’esclusione della colpa dell’amministrazione, sostenendo che l’illegittimità dei provvedimenti costituisse presunzione semplice di colpa e che il Comune non avesse provato l’errore scusabile. Ha inoltre valorizzato l’esercizio ultradecennale dell’attività, l’invarianza del codice di stalla, la riconducibilità delle società coinvolte a un unico centro di imputazione e l’assenza di contestazioni igienico-sanitarie. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità e l’infondatezza della domanda per difetto del nesso causale, insussistenza o mancata prova del danno e mancanza dei presupposti della responsabilità amministrativa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando il rigetto della domanda risarcitoria pronunciato dal TAR. Applicando il criterio della ragione più liquida, ha ritenuto decisivi la complessità del quadro giuridico e fattuale e il concorso della stessa appellante nella produzione del danno. Dalle ammissioni della società risultava che solo la maggior parte delle stalle era stata realizzata prima dell’introduzione del limite di distanza di 150 metri, mentre il preesistente limite di 30 metri era comunque violato da alcune stalle costituenti un unico allevamento. Inoltre, dopo l’introduzione dei nuovi limiti, l’attività era stata attribuita a un nuovo soggetto societario, riconducibile insieme all’impresa preesistente al medesimo centro unitario di imputazione, circostanza idonea a generare, al momento dell’adozione degli atti, una ragionevole presunzione che si trattasse di una nuova realtà produttiva soggetta ai limiti non rispettati. I limiti di distanza rispondevano a esigenze ambientali e igienico-sanitarie connesse all’insalubrità, all’inquinamento da liquami e alle immissioni odorifere. Sebbene gli ordini di sgombero fossero illegittimi perché fondati sulle sole difformità edilizie, il mancato rispetto delle distanze era comunque idoneo a giustificare, e anzi a imporre, l’adozione di provvedimenti riferiti all’allevamento per la tutela della salute e della qualità della vita dei residenti. Il giudice ha quindi escluso l’ingiustizia del danno, il nesso causale tra i provvedimenti annullati e le maggiori spese dedotte e l’elemento soggettivo della colpa del Comune. Ha inoltre rilevato che l’impedimento all’esercizio dell’attività derivava anche da provvedimenti anteriori a quelli annullati nel 2020, che il Comune non aveva mai eseguito le ordinanze di sgombero e demolizione e che la permanenza del bestiame nelle vecchie stalle risultava controversa. Non sono stati esaminati gli ulteriori profili relativi all’improcedibilità, alla mancata adozione di iniziative processuali per ridurre il danno, alla prova dell’an e del quantum del pregiudizio e alla portata della sentenza n. 7996/2020. La società appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 4.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Le predette considerazioni valgono già ad escludere la risarcibilità del danno allegato, ma occorre anche considerare che il dedotto impedimento all’esercizio dell’attività di allevamento deriva da provvedimenti precedenti rispetto a quelli giudicati illegittimi con la sentenza del Consiglio di Stato 7996/2020, e che comunque l’Amministrazione Comunale non aveva mai dato esecuzione alle ordinanze di sgombero e demolizione, mentre è controversa fra le parti la matura e la portata degli accertamenti (in atti) che dimostravano la perdurante presenza di bestiame nelle “vecchie” stalle all’esito delle verifiche effettuate nel corso del tempo, di modo che le argomentazioni di parte appellante, concernenti l’esistenza di provvedimenti interdittivi dichiarati illegittimi e l’affermazione di maggiori spese sostenute per l’esercizio dell’attività di allevamento presso altre sedei, non colgono nel segno nel legare le due circostanze secondo un univoco nesso causale.

  La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede, oltre all’illegittimità dell’atto, la prova dell’ingiustizia del danno e del nesso causale tra il provvedimento e il pregiudizio concretamente allegato; l’annullamento dell’atto non determina automaticamente il diritto al risarcimento.

• artt. 2727 e 2729 c.c.

  Infatti, per espressa ammissione contenuta nelle memorie depositate in giudizio dall’appellante: a) le stalle furono (solo) “per la maggior parte” realizzate prima della delibera di Giunta comunale n. 349 del 14.12.1979, che ha introdotto la distanza minima degli allevamenti dalle case di civile abitazione di 150 metri, seppure con effetto ex nunc, mentre la sola “distanza imprescindibile di 30 metri per i preesistenti” risultava comunque violata in modo non contestato per alcune delle stalle, costituenti un unico allevamento; b) tale unico allevamento aveva comunque dato luogo alla nascita, dopo l’introduzione delle nuove distanze, di un nuovo soggetto societario gestore, la -OMISSIS- s.r.l. di modo che la titolarità e la gestione dell’allevamento, per espressa ammissione della parte appellante, era caratterizzata, insieme alla preesistente azienda familiare OMISSIS- s.n.c. “dalla riconducibilità al medesimo, unitario centro di imputazione dell’attività d’impresa (…) indipendentemente dal soggetto che gestisce fiscalmente l’allevamento.”; costituendosi in tal modo una almeno apparente interposizione societaria i cui fini restano non del tutto chiari, ma che poteva, in ogni caso, generare, al momento dell’adozione dei provvedimenti, la legittima presunzione della nascita di una nuova realtà produttiva sottoposta, nel non chiaro rapporto anche temporale fra le responsabilità dei due soggetti, ai nuovi limiti di distanza, indubbiamente non rispettati dalle stalle dell’allevamento;

  Il giudice non ha accolto la tesi secondo cui l’illegittimità dell’atto determinerebbe automaticamente una presunzione di colpa dell’amministrazione idonea a fondare il risarcimento. La complessità delle circostanze fattuali e la ragionevolezza dell’interpretazione adottata possono escludere la colpa dell’apparato.

Massime di principio

• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno: il privato deve dimostrare l’ingiustizia del pregiudizio, il nesso causale con l’atto, la concreta sussistenza del danno e l’elemento soggettivo della responsabilità dell’amministrazione.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione può essere esclusa quando la complessità del quadro normativo e fattuale rende ragionevole l’interpretazione adottata dall’amministrazione al momento dell’emanazione dell’atto, anche se l’atto è successivamente annullato.
• La riconducibilità di attività e soggetti societari a un unico centro sostanziale di imputazione, unitamente alla violazione dei limiti normativi applicabili alla realtà produttiva, può costituire una circostanza idonea a escludere l’ingiustizia del danno e la colpa dell’amministrazione.
• Il nesso causale tra un provvedimento illegittimo e il danno allegato non può ritenersi provato quando il pregiudizio derivi anche da atti anteriori, da autonome circostanze fattuali o da provvedimenti mai eseguiti dall’amministrazione.
• Anche quando un provvedimento sia illegittimo per sviamento di potere, l’accertata sussistenza di condizioni sostanziali che avrebbero potuto giustificare l’adozione di un diverso provvedimento conforme alla legge può incidere sull’ingiustizia del danno e sulla risarcibilità del pregiudizio.

Come è indicizzato