Cassazione Civile, Ordinanza n. 03283/2026 del 13/02/2026

Esito

La controversia

Un ex amministratore delegato e direttore generale di una banca ha proposto opposizione avverso una delibera Consob che gli aveva irrogato una sanzione pecuniaria di euro 50.000 per violazione dell'art. 95, comma 1, T.U.F. e dell'art. 34-decies, comma 1, del Regolamento Emittenti, in relazione alla mancata trasmissione alla Consob della modulistica sulla raccolta di intenzioni di acquisto presso la clientela e al mancato inserimento in tali moduli di un avvertimento diretto ai clienti circa la natura non vincolante delle intenzioni raccolte. La Corte d'appello ha rigettato l'opposizione ritenendo applicabile la disciplina previgente alla riforma del 2015, che poneva la sanzione a carico degli esponenti aziendali, e ha escluso la perentorietà del termine regolamentare di conclusione del procedimento sanzionatorio. Nel ricorso per cassazione sono stati dedotti: 1) nullità della sentenza per mancanza o apparenza di motivazione sulla natura sostanzialmente penale della sanzione e sulla conseguente applicazione del favor rei; 2) violazione dell'art. 191 T.U.F. e dell'art. 49 CDFUE per mancata applicazione retroattiva della disciplina più favorevole; 3) violazione delle norme che disciplinano il procedimento sanzionatorio Consob e il principio di buon andamento, sostenendo che il termine di 200 giorni per la conclusione del procedimento fosse perentorio e fosse stato superato; 4) in subordine, vizio di motivazione sulla medesima questione del termine procedimentale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha escluso che la sanzione ex art. 191 T.U.F. avesse natura sostanzialmente penale alla luce dei criteri Engel, valorizzando la qualificazione legislativa come illecito amministrativo, la platea ristretta dei destinatari, l'assenza di finalità retributive e la non eccessiva afflittività della misura. Ha inoltre ritenuto sufficiente e non apparente la motivazione della Corte d'appello sulla non applicabilità della disciplina sopravvenuta più favorevole. Quanto al termine di conclusione del procedimento sanzionatorio, ha ribadito che la disciplina della legge n. 689 del 1981 costituisce un sistema organico che non consente di attribuire al termine previsto dal regolamento Consob natura perentoria, trattandosi di previsione meramente ordinatoria e sollecitatoria, incapace di invalidare il provvedimento finale. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 95, comma 1, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  La disposizione è richiamata come base dell'obbligo violato in relazione alla modulistica sulle intenzioni di acquisto e al relativo warning.

• art. 34-decies, comma 1, Regolamento Consob n. 11971 del 14 maggio 1999

  È la norma regolamentare la cui violazione è stata contestata per la mancata trasmissione della modulistica e per l'omesso inserimento dell'avvertimento.

• art. 191, comma 2, d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  La Corte ha ritenuto che, nel regime applicabile ratione temporis, la sanzione fosse amministrativa e rivolta agli esponenti aziendali, non alla società, con esclusione della natura sostanzialmente penale della misura.

• d.lgs. n. 72 del 2015, art. 6, comma 2

  Le modifiche alla Parte V del T.U.F. si applicano solo alle violazioni commesse dopo l'entrata in vigore delle disposizioni attuative; per le violazioni precedenti continuano ad applicarsi le norme previgenti.

• art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ.

  È la norma processuale invocata per i vizi di motivazione apparente o mancante.

• art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

  È la norma processuale invocata per le dedotte violazioni di legge sostanziale e regolamentare.

• art. 49 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione europea

  La Corte ha escluso che comporti, per le sanzioni amministrative in questione, un principio generale e assoluto di retroattività della lex mitior.

• artt. 3 e 117, comma 1, Cost.

  Richiamati nel ragionamento sulla compatibilità del sistema sanzionatorio e dei limiti alla retroattività della legge più favorevole.

• artt. 6 e 7 CEDU

  Richiamati per escludere che dalla giurisprudenza convenzionale derivi un vincolo assoluto di retroattività in mitius per tutte le sanzioni amministrative.

• art. 1 legge 24 novembre 1981, n. 689

  La Corte ha richiamato la giurisprudenza costituzionale che ha escluso l'illegittimità della norma per mancata previsione di una regola generale di retroattività della legge più favorevole nelle sanzioni amministrative.

• art. 3 T.U.F.

  Richiamato dal ricorrente quale fondamento della disciplina di settore, ma ritenuto insufficiente a modificare il regime generale della legge n. 689/1981.

• art. 24 legge 28 dicembre 2005, n. 262

  La Corte ha escluso che attribuisca alla Consob il potere di introdurre un termine perentorio di decadenza per l'esercizio della potestà sanzionatoria.

• art. 4, comma 2, Regolamento generale sui procedimenti sanzionatori della Consob n. 18750 del 19 dicembre 2013

  Il termine di 200 giorni è stato qualificato come meramente acceleratorio e ordinatorio, non perentorio, e quindi non idoneo a invalidare la sanzione se superato.

• art. 24, comma 3, legge 24 dicembre 2005, n. 262

  Consente alle Autorità di disciplinare con propri regolamenti l'applicazione dei principi del procedimento, ma non è stato ritenuto fonte di un termine perentorio diverso dalla legge generale.

• legge 24 novembre 1981, n. 689

  Costituisce il sistema organico e compiuto che disciplina il procedimento sanzionatorio amministrativo e rende incompatibile un termine perentorio regolamentare non previsto dalla legge.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  È stato applicato per dare atto dell'obbligo dell'ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, D.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato come parametro per la misura dell'ulteriore contributo unificato dovuto, se dovuto.

Massime di principio

• Per stabilire se una sanzione formalmente amministrativa abbia natura sostanzialmente penale occorre applicare i criteri alternativi di matrice convenzionale (qualificazione nazionale, natura della violazione e grado di severità), valutando la misura nel suo contesto normativo e rispetto al bene giuridico tutelato.
• La retroattività della legge più favorevole non opera automaticamente per tutte le sanzioni amministrative: essa può estendersi solo a quelle che presentino natura e finalità punitive secondo i criteri convenzionali e nei limiti di compatibilità con l'ordinamento interno e convenzionale.
• In materia di sanzioni amministrative disciplinate dalla legge n. 689 del 1981, un termine fissato da regolamento dell'autorità di vigilanza per la conclusione del procedimento ha funzione acceleratoria e ordinatoria, non perentoria, salvo espressa previsione di legge in senso diverso.
• Il superamento di un termine regolamentare di conclusione del procedimento sanzionatorio non determina, di per sé, l'invalidità del provvedimento finale quando il termine non incida sul nucleo essenziale delle garanzie del contraddittorio endoprocedimentale.
• La motivazione è solo apparente quando non consente di percepire il fondamento logico-giuridico della decisione; non ricorre se la sentenza esprime, anche sinteticamente, le ragioni poste a base del decisum.
• In presenza di una disciplina di settore che rinvia alla normativa generale sulle sanzioni amministrative, la fonte secondaria non può derogare al regime legale introducendo decadenze o termini perentori non previsti dalla legge.

Come è indicizzato