Sentenza n. 15078/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale fondato sulla mancata produzione dell'Adeverinta rilasciata dal Ministero romeno, recante la disciplina insegnabile e la fascia di età degli alunni, nonché della documentazione attestante la durata legale dei percorsi Nivel I e Nivel II. Ha dedotto eccesso di potere per difetto di motivazione, irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità e ingiustizia manifesta, violazione di legge e dell'art. 13 della direttiva 2013/55/UE; ha inoltre dedotto violazione dell'art. 16, comma 2, d.lgs. 206/2007, del legittimo affidamento, della buona fede e del principio di non discriminazione. Secondo la ricorrente, il Ministero avrebbe valorizzato carenze meramente formali senza svolgere una valutazione concreta e comparativa del percorso formativo e professionale estero rispetto a quello richiesto in Italia. La ricorrente ha inoltre dedotto di essersi tempestivamente attivata per ottenere l'Adeverinta dall'autorità romena, ma di non aver potuto rispettare il termine assegnato dal Ministero, chiedendone inutilmente la proroga.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, disponendo la riedizione del potere amministrativo. Il giudice ha ritenuto illegittima la condotta procedimentale del Ministero, che, dopo una iniziale inerzia, aveva assegnato un termine stringente per l'integrazione documentale e aveva rigettato l'istanza senza considerare né le integrazioni trasmesse né il tempo necessario per ottenere dall'autorità romena la documentazione richiesta. Tale condotta viola i doveri di collaborazione e buona fede e il principio del soccorso istruttorio, non essendo applicabili, in assenza di una procedura concorsuale o comparativa, i limiti derivanti dalla par condicio. Il TAR ha inoltre chiarito che l'Adeverinta ministeriale è un elemento istruttorio utile e certificativo, ma non un requisito indispensabile il cui mancato deposito consenta automaticamente di respingere l'istanza. L'Amministrazione deve comunque esaminare concretamente e individualmente i Nivel e gli altri diplomi prodotti, confrontando i percorsi formativi dei due Stati membri e verificando se l'interessata abbia raggiunto il livello di competenze richiesto in Italia, eventualmente disponendo specifiche misure compensative. La successiva produzione in giudizio dell'Adeverinta conferma, inoltre, la necessità di una nuova valutazione amministrativa. Le spese sono state compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13 direttiva 2013/55/UE

  In base ai principi ora richiamati deve quindi ritenersi illegittimo il provvedimento impugnato con cui il Ministero dell’Istruzione ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania, senza analizzare comparativamente i percorsi formativi svolti nei due Stati membri coinvolti e senza valutare in concreto se – mediante il percorso di specializzazione seguito in Romania e l’eventuale attività professionale concretamente svolta – l’interessata abbia raggiunto il medesimo livello di competenze richieste in Italia per l’accesso alla professione di insegnante per le classi di concorso richieste, salva l’adozione di specifiche e opportune misure compensative.

  Il riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro richiede un esame concreto, individuale e comparativo delle competenze acquisite rispetto a quelle richieste nello Stato ospitante; il diniego non può fondarsi esclusivamente sulla mancanza di una certificazione ulteriore, senza tale valutazione.

• art. 16, comma 2, d.lgs. 206/2007

  In tale prospettiva, conseguentemente, se può essere giustificata la richiesta da parte della Amministrazione della (ulteriore) certificazione di cui si discorre, al contrario, l’assenza dell’Adeverinta ministeriale non può di per sé condurre al rigetto della istanza, dovendo l’Amministrazione effettuare, in ogni caso, una valutazione concreta ed individuale dei titoli formativi acquisiti dall’interessato, cioè dei Nivel e degli altri diplomi, anch’essi certificati con distinte Adeverinta.

  La documentazione ulteriore può essere richiesta come supporto istruttorio, ma la sua assenza non può trasformarsi automaticamente in una causa ostativa al riconoscimento, che deve essere deciso sulla base dell'intero complesso dei titoli e delle competenze documentate.

• direttiva 2005/36/CE

  La condotta procedimentale seguita dall’Amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio (cfr. Cons. St., II, n. 7121/2024 e VII, n. 7051/2024); principio che, nel caso di specie, non incontra neppure i limiti correlati alla par condicio tra concorrenti, non trattandosi di una procedura concorsuale o comparativa.

  Nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali, l'amministrazione deve cooperare con il richiedente e consentire un'integrazione documentale effettiva e ragionevole; i termini europei per la trattazione della domanda impediscono che un'inerzia iniziale sia seguita da un rigetto basato su termini eccessivamente stringenti.

• art. 16, comma 2, d.lgs. 206/2007

  L’Amministrazione può certamente richiedere non solo i Nivel – elementi costitutivi delle valutazioni afferenti al riconoscimento di titoli formativi e abilitativi europei in base alla Direttiva ed al Trattato sotto il profilo della durata e della qualità della formazione – ma anche l’Adeverinta ministeriale, quale ulteriore elemento istruttorio ai fini della corretta attribuzione della classe di concorso di abilitazione e certificativo del percorso formativo del richiedente.

  La documentazione ministeriale straniera può essere acquisita come elemento istruttorio aggiuntivo per identificare la classe di concorso e certificare il percorso, ma non costituisce necessariamente l'unico mezzo per accertare la formazione e l'abilitazione.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro, l'amministrazione deve svolgere una valutazione concreta, individuale e comparativa della formazione e delle competenze dell'interessato rispetto ai requisiti professionali nazionali, potendo imporre misure compensative specifiche ove necessario.
• Una certificazione straniera ulteriore, avente funzione meramente certificativa o integrativa, può essere richiesta dall'amministrazione come elemento istruttorio, ma la sua mancata produzione non consente di respingere automaticamente l'istanza se gli altri documenti permettono di valutare il percorso formativo e le competenze acquisite.
• I doveri di collaborazione e buona fede dell'amministrazione impongono, nel procedimento di riconoscimento dei titoli professionali, di considerare le integrazioni documentali e il tempo ragionevolmente necessario al richiedente per ottenere documenti rilasciati da autorità estere, soprattutto quando l'amministrazione abbia inizialmente omesso di richiedere tempestivamente tali integrazioni.
• Il soccorso istruttorio non è limitato dal principio di par condicio quando il procedimento di riconoscimento non ha natura concorsuale o comparativa; pertanto, l'amministrazione deve favorire la regolarizzazione documentale senza trasformare carenze formali in cause automatiche di diniego.

Come è indicizzato