Sentenza n. 1923/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato la sequenza procedimentale con cui una struttura sanitaria accreditata, originariamente ubicata nel territorio dell’ASP di Agrigento, è stata trasferita nel territorio dell’ASP di Ragusa, a Vittoria, e trasformata in punto di accesso aggregato a un laboratorio centralizzato. Hanno dedotto la violazione dell’art. 25, comma 2, l.r. n. 19/2005, dell’art. 8 del D.A. n. 1933/2009, come modificato dal D.A. n. 2674/2009, dell’art. 9 del medesimo D.A., nonché di ulteriori disposizioni regionali e assessoriali; difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti, sviamento e violazione degli artt. 32, 41 e 97 Cost. In particolare, le ricorrenti hanno sostenuto che: il trasferimento avrebbe richiesto una previa ricognizione delle aree disagiate e delle zone carenti; Vittoria non sarebbe stata individuata come area disagiata o zona carente; il punto di accesso sarebbe stato autorizzato a distanza inferiore a dieci chilometri da altri laboratori o punti di prelievo; il trasferimento del laboratorio e la sua trasformazione in punto di accesso sarebbero stati procedimenti distinti, non sovrapponibili; l’autorizzazione regionale sarebbe stata anteriore alla richiesta di aggregazione al consorzio; i locali non sarebbero stati idonei a ospitare un laboratorio; e l’atto di subentro sarebbe stato adottato quando la struttura non risultava ancora insediata nel territorio ragusano. Nei motivi aggiunti sono state inoltre dedotte l’illegittimità autonoma e derivata dell’autorizzazione dell’ASP di Ragusa al subentro nel consorzio. L’Assessorato ha eccepito il difetto di legittimazione passiva e la tardività dell’impugnazione dell’atto regionale; tali eccezioni sono state respinte.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti nei confronti degli atti dell’ASP di Ragusa e dell’Assessorato regionale, annullando la nota dell’ASP di Ragusa prot. n. 80488 del 12 novembre 2024, la nota dell’ASP di Ragusa dell’8 luglio 2025 e la nota dell’Assessorato della salute prot. n. 157 del 2 gennaio 2025. Ha invece rigettato le censure rivolte contro gli atti dell’ASP di Agrigento. Il Collegio ha ritenuto che l’art. 25, comma 2, l.r. n. 19/2005 disciplini la procedura di trasferimento interprovinciale e il trasferimento del relativo budget, mentre l’art. 8 del D.A. n. 1933/2009 disciplini i requisiti sostanziali e territoriali per l’insediamento nel territorio di destinazione. Le due disposizioni devono quindi essere applicate congiuntamente. L’esclusione dell’art. 8 dai trasferimenti interprovinciali determinerebbe un’irragionevole disparità tra operatori già presenti nel territorio e operatori provenienti da altra ASP. L’autorizzazione del punto di accesso è stata ritenuta illegittima per violazione della distanza minima di dieci chilometri, prevista dall’art. 8 e applicabile anche ai punti di accesso in forza dell’art. 9, poiché le strutture aggregate non sede di laboratorio centralizzato svolgono anche la funzione di punti prelievo. La distanza inferiore ai dieci chilometri è stata ritenuta provata sulla base della consulenza tecnica prodotta dalle ricorrenti e non specificamente contestata. Il TAR ha inoltre ravvisato un difetto di istruttoria per la mancanza della previa ricognizione delle aree disagiate e delle zone carenti, non surrogabile da generici riferimenti all’esigenza di incrementare l’offerta sanitaria. Le considerazioni dell’ASP di Ragusa sulla carenza di offerta e sulla parziale scopertura del servizio sono state qualificate come integrazione postuma della motivazione. Infine, il Collegio ha ritenuto illegittima la sovrapposizione del procedimento di trasferimento del laboratorio con quello, distinto, di trasformazione in punto di accesso, in quanto soggetti a presupposti normativi differenti. Le censure contro l’ASP di Agrigento sono state invece respinte: le ricorrenti non avevano dimostrato uno specifico interesse o legittimazione a contestare la valutazione relativa alla sufficienza dei laboratori nel territorio di provenienza, mentre la censura sul mancato coordinamento tra le ASP è stata ritenuta generica. Le spese sono state poste, in solido e in parti uguali, a carico dell’ASP di Ragusa, dell’Assessorato regionale e delle controinteressate, per euro 6.000 oltre accessori e contributo unificato; sono state compensate nei rapporti con l’ASP di Agrigento.

Norme richiamate

• art. 25, comma 2, l.r. 22 dicembre 2005, n. 19

  I soggetti accreditati per le branche a visita di cui al Dec. Ass. 17 giugno 2002, n. 890 e successive modifiche ed integrazioni, possono, richiedendolo all’Assessorato regionale della sanità e alle AUSL territorialmente competenti, trasferire la propria attività ambulatoriale da una provincia all’altra. L’Assessorato regionale della sanità, dipartimento del F.S.R., provvede con proprio provvedimento al trasferimento delle risorse tra le aziende sanitarie territorialmente competenti.

  Disciplina la procedura di autorizzazione del trasferimento interprovinciale dell’attività ambulatoriale e del relativo budget, senza escludere l’applicazione dei requisiti territoriali previsti dalla disciplina specifica sull’organizzazione dei laboratori.

• art. 8 D.A. n. 1933/2009, come modificato dal D.A. n. 2674/2009

  Al fine di garantire l’omogenea accessibilità alle prestazioni sanitarie, è consentito il trasferimento delle strutture che ne facciano richiesta, dalle zone cittadine o dai comuni con numerosa presenza di laboratori, nelle aree disagiate e nelle zone carenti individuate dalle stesse aziende nella ricognizione effettuata a seguito dei processi di aggregazione. Ove non vi siano richieste, e sempre previa autorizzazione dell’azienda sanitaria territoriale, è consentito ai laboratori che fanno parte di una struttura societaria di istituire dei punti prelievi in comuni o frazioni dove non ci sono laboratori pubblici e privati, che sono distanti non meno di 10 km.

  Si applica anche all’insediamento derivante da trasferimento interprovinciale e richiede, rispettivamente, la verifica delle aree disagiate e delle zone carenti oppure, per i punti di prelievo, il rispetto della distanza minima di dieci chilometri da altri laboratori.

• art. 9 D.A. n. 1933/2009

  Le singole strutture specialistiche aggregate funzionalmente e giuridicamente, ove non siano sede di laboratorio centralizzato, diventano “Punti di accesso” e svolgono anche la funzione di punti prelievo.

  Il punto di accesso, non essendo sede di laboratorio centralizzato, svolge anche la funzione di punto prelievo ed è pertanto soggetto ai limiti territoriali e distanziali previsti per i punti prelievo.

• art. 32 Cost.

  Richiamato dalle ricorrenti quale parametro costituzionale di legittimità dell’organizzazione e dell’accessibilità dell’assistenza sanitaria; la decisione valorizza l’esigenza di garantire un’offerta sanitaria equilibrata e accessibile.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dalle ricorrenti in relazione alla libertà di iniziativa economica e al confronto concorrenziale tra operatori; il giudice ha ritenuto necessario applicare uniformemente i requisiti territoriali agli operatori presenti e provenienti da altra ASP.

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale parametro di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa; la decisione ne valorizza le esigenze attraverso la richiesta di un’istruttoria effettiva e di una motivazione non generica.

Massime di principio

• Il trasferimento interprovinciale di una struttura sanitaria accreditata è disciplinato, quanto alla procedura autorizzatoria e al trasferimento del budget, dalla normativa regionale sul trasferimento dell’attività ambulatoriale, ma resta soggetto ai requisiti territoriali sostanziali previsti dalla disciplina sull’organizzazione e distribuzione dei laboratori nel territorio di destinazione.
• La disciplina che consente il trasferimento verso aree disagiate e zone carenti e quella che regola i punti di prelievo si applicano anche quando la struttura proviene dal territorio di un’altra azienda sanitaria provinciale; diversamente, gli operatori provenienti da altra ASP potrebbero eludere requisiti territoriali vincolanti per gli operatori già insediati, con violazione della parità di trattamento.
• Il punto di accesso aggregato, quando non è sede di laboratorio centralizzato e svolge anche la funzione di punto prelievo, deve rispettare la distanza minima prevista per i punti di prelievo rispetto ai laboratori pubblici e privati esistenti.
• L’amministrazione deve svolgere una previa ricognizione delle aree disagiate e delle zone carenti, oppure una puntuale valutazione nel singolo procedimento quando la ricognizione generale manchi; un generico richiamo alla carenza dell’offerta sanitaria o all’esigenza di incrementare i servizi non sostituisce tale istruttoria e non può essere utilizzato come integrazione postuma della motivazione.
• Il procedimento di trasferimento di un laboratorio e quello di trasformazione del laboratorio in punto di accesso sono distinti e non possono essere illegittimamente sovrapposti in un’unica sequenza procedimentale, poiché sono regolati da disposizioni e presupposti differenti.
• La circostanza tecnica decisiva per l’illegittimità dell’insediamento può ritenersi provata quando sia documentata dalla parte e non sia specificamente contestata dalle amministrazioni o dalle controinteressate.

Come è indicizzato