Cassazione Penale, Sentenza n. 26660/2025 del 21/07/2025

Esito

La controversia

Due motivi: 1) impugnazione della statuizione che riteneva sussistente un vincolo paesaggistico e che non fosse stato rilasciato il nulla osta della Sovrintendenza; il ricorrente sosteneva invece che tale vincolo non sussisteva (esisterebbe solo un vincolo idrogeologico secondo provvedimento in autotutela della Regione e dal certificato di destinazione urbanistica) e che, comunque, la circolare regionale n.2/2014 (confermata dalla n.4/2025) ammetterebbe la sanabilità anche in presenza di vincoli. 2) violazione della disciplina regionale (art.25-bis l.r. n.16/2016) e della sentenza della Corte costituzionale n.252/2022: il ricorrente deduceva che, richiamando l'art.28 regionale, decorso il termine di 90 giorni per la definizione dell'istanza, il silenzio valesse come assenso.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato infondato. La Corte ha ritenuto applicabile l'art.32, comma 27, lett. d) del d.l. 269/2003 che esclude la condonabilità delle nuove costruzioni realizzate in aree soggette a vincoli a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici, quando il vincolo era antecedente all'opera e l'opera è stata eseguita in assenza o in totale difformità del titolo. Anche se mancasse il vincolo paesaggistico, la presenza del vincolo idrogeologico (accertata) rende l'opera incondonabile. La Corte ha inoltre precisato che la normativa regionale non può derogare ai limiti sostanziali imposti dalla disciplina statale in materia di condoni e che la sentenza della Corte costituzionale n.252/2022 ha escluso la validità di disposizioni regionali che avessero sostanzialmente ampliato la condonabilità rispetto all'art.32 del d.l. 269/2003. Le circolari amministrative (es. n.2/2014) non hanno valore vincolante e non prevalgono sul dato normativo. Di conseguenza la disciplina del silenzio-assenso non si applica quando l'opera è sostanzialmente incondonabile; pertanto il ricorso è respinto e resta l'obbligo di rimozione/demolizione delle opere abusive ove previsto.

Norme richiamate

• d.l. 30 settembre 2003, n. 269 (art. 32, comma 27, lett. d))

  non sono condonabili le opere "realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici"

  Limita la condonabilità: le nuove costruzioni in aree vincolate (idrogeologico/ambientale/paesaggistico) anteriori all'opera e realizzate in assenza o difformità del titolo non sono sanabili; solo interventi di minore rilevanza (nn.4-6 Allegato I) possono essere condonati.

• d.lgs. 42/2004 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio)

  Richiamato quale quadro normativo generale di tutela dei beni culturali e del paesaggio; contribuisce a fondare i vincoli paesaggistici e la loro rilevanza rispetto alla possibilità di sanatoria.

• Legge regionale Sicilia n. 16/2016 (art. 25-bis)

  "L'articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269... Per la definizione delle pratiche di sanatoria... gli enti competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla normativa vigente."

  La norma regionale si proponeva come interpretativa per rendere applicabili termini e forme statali; la Corte costituzionale ha però ritenuto che quella disposizione fosse innovativa nella sostanza e non potesse derogare ai limiti sostanziali posti dalla normativa statale.

• Sentenza Corte costituzionale n.252/2022

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della disposizione regionale che interpretava in senso estensivo la disciplina statale, affermando che la materia della tutela dell'ambiente e dei beni culturali rientra in competenza statale di "grande riforma" e che la disciplina statale (art.32 d.l.269/2003) fissa limiti sostanziali alla condonabilità che non possono essere elusi dalla regione.

• Allegato I al d.l. 269/2003 (numeri 1-6)

  Distingue le tipologie di intervento: i numeri 4-6 (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria) possono essere condonati in aree vincolate; i numeri 1-3 (nuove costruzioni, ampliamenti con incremento di superfici/volumi) sono escluse dalla sanatoria nelle aree vincolate.

• Statuto speciale Regione Sicilia (R.D.L. 15 maggio 1946 n.455)

  Attribuisce alla Regione Sicilia competenza sulla tutela del paesaggio e materia urbanistica, ma tale competenza non può derogare ai limiti costituzionali e alle norme statali che rappresentano una 'grande riforma economico-sociale'.

• Circolare Assessorato del Territorio e dell'Ambiente Regione Sicilia n.2/2014

  Atto amministrativo interno privo di efficacia vincolante: non può prevalere sul dato normativo e non può rendere sanabile ciò che la legge statale esclude dalla condonabilità.

Massime di principio

• Se un'opera è una "nuova costruzione" (incremento di superficie/volume) realizzata in assenza di titolo in area sottoposta a vincolo idrogeologico, paesaggistico o ambientale antecedente all'opera, è in generale incondonabile ai sensi dell'art.32 d.l.269/2003.
• La qualificazione del vincolo effettivamente presente (idrogeologico, paesaggistico, ecc.) è cruciale: anche la sola sussistenza del vincolo idrogeologico può impedire la sanatoria.
• Le leggi regionali non possono eludere i limiti sostanziali posti dalla normativa statale in materia di condoni quando la materia rientra nelle competenze statali di rilievo costituzionale; interpretazioni regionali che ampliano la condonabilità possono essere annullate dalla Corte costituzionale.
• Le circolari amministrative non hanno potere vincolante e non possono modificare l'applicazione di norme di rango primario.
• Il meccanismo del silenzio-assenso non opera per sanatorie che sono sostanzialmente precluse dalla legge: la decorrenza dei termini amministrativi non trasforma un diritto o una facoltà in presenza di un divieto normativo di condono.
• Per valutare la possibilità di sanatoria occorre verificare: a) la tipologia dell'intervento rispetto all'Allegato I del d.l.269/2003; b) la preesistenza e la natura del vincolo; c) la conformità all'assetto urbanistico e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.