Sentenza n. 1171/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Scafati ha impugnato la deliberazione n. 2 del 14 febbraio 2024, con cui l’Ente d’Ambito aveva approvato la relazione illustrativa della scelta della modalità di gestione del servizio di igiene urbana nel SAD Agro Settentrionale, optando per l’affidamento in concessione mediante procedura di evidenza pubblica a carattere transfrontaliero. Il ricorrente sosteneva che l’Ente d’Ambito avrebbe dovuto valutare e motivare il mancato accoglimento della proposta dei Comuni di Scafati e Angri, diretta a valorizzare le rispettive società comunali mediante affidamento in house o a società mista, poiché tali Comuni rappresentavano la maggioranza della popolazione del SAD. Deduceva difetto di motivazione e di istruttoria, violazione degli artt. 24, 26 e 26-bis della l.r. Campania n. 14/2016, violazione delle garanzie partecipative, mancata comunicazione di avvio e del preavviso di rigetto, violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento eccesso di potere per arbitrarietà, irrazionalità, sviamento e disparità di trattamento. Con il primo atto di motivi aggiunti impugnava la deliberazione n. 11/2024, che aveva dichiarato irricevibile la relazione comunale sulla proposta in house, contestando l’assenza di una base normativa della sanzione di irricevibilità, la mancata valutazione nel merito, il difetto di motivazione e le violazioni procedimentali. Con il secondo atto di motivi aggiunti impugnava la deliberazione n. 3/2025, relativa all’approvazione preliminare del progetto del servizio, deducendo illegittimità derivata, carenze progettuali, erronei richiami normativi, difetto di motivazione e violazioni della legge n. 241/1990. Con il terzo atto di motivi aggiunti contestava il verbale della terza seduta della conferenza di servizi, sostenendo che una conferenza istruttoria fosse stata illegittimamente trasformata in decisoria, che non fossero stati considerati i dissensi dei Comuni e che il progetto fosse carente di dati, dimensionamenti, investimenti, costi e obiettivi economico-finanziari.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti. Ha ritenuto che la competenza ordinaria a scegliere la modalità di gestione del servizio spettasse all’Ente d’Ambito ai sensi dell’art. 26, comma 1, lett. c), della l.r. Campania n. 14/2016. La deroga a favore dei Comuni presuppone la stipula unanime di una convenzione ex art. 30 TUEL e art. 24, comma 6-bis, della legge regionale; tale presupposto non ricorreva nel SAD Agro Settentrionale. In assenza della convenzione, i Comuni potevano soltanto formulare una proposta ai sensi dell’art. 26-bis, comma 4, corredata da un’apposita relazione e da una deliberazione degli organi competenti. Alla data della deliberazione n. 2/2024 il Comune di Scafati e il Comune di Angri avevano espresso soltanto un intendimento programmatico, senza una proposta concreta, formalizzata e documentata; mancava inoltre un’analoga deliberazione del Comune di Angri. Pertanto non era sorto l’obbligo dell’Ente d’Ambito di valutare la proposta e motivare il mancato accoglimento, né risultavano avviati il relativo subprocedimento, le garanzie partecipative o un obbligo di conclusione ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/1990. Il termine del 6 novembre 2023 è stato qualificato non come perentorio in senso stretto, ma come fortemente sollecitatorio, nell’ambito della road map acceleratoria introdotta dalla l.r. Campania n. 19/2023; l’Ente d’Ambito non era quindi tenuto ad attendere sine die una proposta comunale non ancora formulata. La motivazione della scelta della concessione è stata ritenuta sufficiente anche per relationem, poiché la relazione illustrativa esponeva le ragioni di efficienza, efficacia ed economicità dell’esternalizzazione e le caratteristiche del bacino territoriale. Quanto alla deliberazione n. 11/2024, il TAR ha ritenuto autonomamente sufficiente la motivazione relativa alla natura postuma della proposta: una proposta facoltativa presentata dopo l’adozione della scelta gestionale non conserva la funzione di impulso procedimentale e può essere assimilata a un’istanza di riesame, rispetto alla quale non sussiste un obbligo di provvedere né l’obbligo di applicare il preavviso di rigetto. La mancata comunicazione di avvio non comportava comunque l’annullamento, poiché il Comune non aveva dimostrato che il procedimento avrebbe potuto condurre a un risultato diverso. L’in house providing è stato inoltre qualificato come modalità residuale, ammissibile solo in presenza di una motivata dimostrazione del fallimento del mercato. La deliberazione n. 3/2025 è stata ritenuta atto esecutivo e consequenziale alla scelta già compiuta, mentre l’erroneo richiamo all’art. 14, comma 12, del d.lgs. n. 36/2023, in luogo dell’art. 41, comma 12, non incideva sulla legittimità poiché il referente normativo e il potere esercitato erano comunque individuabili; le carenze progettuali erano premature, trattandosi di progetto ancora in itinere. La conferenza di servizi è stata qualificata come istruttoria e non decisoria, poiché la competenza decisionale restava esclusivamente in capo all’Ente d’Ambito e la conferenza era diretta ad acquisire dati e informazioni per implementare il progetto. Non trovava quindi applicazione la regola delle posizioni prevalenti né il regime del dissenso qualificato della conferenza decisoria. Le contestazioni dei Comuni erano state comunque esaminate. La censura di disparità di trattamento, introdotta con memoria non notificata, è stata ritenuta comunque infondata per la diversità della situazione del SAD Costa d’Amalfi, nel quale era esistita una convenzione unanime ex art. 30 TUEL e la proposta in house costituiva il primo esercizio della competenza dell’Ente d’Ambito dopo il venir meno della convenzione. Le spese sono state parzialmente compensate; il Comune ricorrente è stato condannato al pagamento di 2.000 euro oltre accessori in favore dell’Ente d’Ambito e di 1.000 euro oltre accessori in favore di ciascuno dei Comuni resistenti indicati in dispositivo.

Norme richiamate

• art. 198 d.lgs. 152/2006

  I comuni concorrono, nell'ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all'articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani…

  La partecipazione dei Comuni alla gestione dei rifiuti avviene nell’ambito dell’organizzazione per ATO.

• art. 200 d.lgs. 152/2006

  La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali.

  La gestione integrata dei rifiuti deve superare la frammentazione delle gestioni comunali mediante l’organizzazione per ambiti territoriali ottimali.

• art. 201, comma 2, d.lgs. 152/2006

  L'autorità d'ambito è una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l'esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti.

  L’Autorità d’ambito esercita le competenze trasferite obbligatoriamente dagli enti locali in materia di gestione integrata dei rifiuti.

• art. 24, comma 6-bis, l.r. Campania n. 14/2016

  In deroga alle competenze attribuite all’EdA dalla lettera c) del comma 1 dell’articolo 26, i SAD costituiti ai sensi del comma 2 possono individuare il soggetto gestore nel rispettivo territorio ove previsto nella convenzione fra i Comuni partecipanti e condiviso dall’EdA, anche con riferimento a singoli segmenti del ciclo.

  La competenza dei Comuni del SAD è derogatoria e richiede una convenzione tra i Comuni partecipanti, oltre alla condivisione dell’Ente d’Ambito.

• art. 26, comma 1, lett. c), l.r. Campania n. 14/2016

  Individua il soggetto gestore del servizio di gestione integrata dei rifiuti all’interno dell’ATO o di ciascun Sub Ambito Distrettuale e affida il servizio, ai sensi dell’articolo 202 del decreto legislativo 152/2006.

  La competenza ordinaria a individuare il gestore e affidare il servizio spetta all’Ente d’Ambito.

• art. 26-bis, comma 4, l.r. Campania n. 14/2016

  I Comuni dei SAD che non si avvalgono della facoltà di cui all'articolo 24, comma 6-bis, possono proporre all'EdA la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione. L'EdA è tenuto a valutare la proposta di forma di gestione se proviene dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD e a motivare le ragioni dell'eventuale mancato accoglimento con riferimento ad esigenze di migliore organizzazione del servizio nel bacino interessato.

  L’obbligo dell’Ente d’Ambito di valutare e motivare il mancato accoglimento sorge soltanto a fronte di una proposta concreta, deliberata dagli organi competenti e corredata da apposita relazione; tale obbligo non opera dopo che l’Ente d’Ambito abbia già individuato la modalità di gestione.

• art. 26-bis, commi 1, 2 e 11, l.r. Campania n. 14/2016

  La disciplina introduce una sequenza di termini acceleratori per l’individuazione del modello di gestione e l’affidamento del servizio, presidiata anche da poteri sostitutivi regionali.

• art. 30 d.lgs. 267/2000

  La convenzione tra enti locali costituisce il presupposto organizzativo della deroga prevista per i Comuni del SAD; nel caso esaminato non risultava stipulata una convenzione unanime.

• art. 42, comma 2, lett. e), d.lgs. 267/2000

  La scelta delle modalità di gestione dei servizi rientra nella competenza dell’organo consiliare comunale.

• art. 2 l. 241/1990

  L’obbligo di conclusione con provvedimento espresso presuppone l’avvio di un procedimento; non opera quando manca un valido atto di impulso o quando si tratta di un’istanza postuma di riesame.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica al procedimento volto a sollecitare il riesame discrezionale di un atto già adottato.

• art. 14, comma 1, l. 241/1990

  Qualora sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo.

  La conferenza istruttoria serve ad acquisire e coordinare elementi e interessi, senza trasferire la competenza decisoria all’insieme delle amministrazioni partecipanti.

• artt. 14-bis, 14-ter e 14-quater l. 241/1990

  Le regole proprie della conferenza decisoria, comprese le posizioni prevalenti e la sostituzione degli atti di assenso, non si applicano quando la conferenza ha natura istruttoria e la decisione resta monostrutturata.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’annullamento se l’amministrazione dimostra l’immutabilità sostanziale del contenuto dell’atto e il ricorrente non indica elementi idonei a incidere sulla decisione.

• art. 14 d.lgs. 201/2022

  La scelta della modalità di gestione dei servizi pubblici locali deve essere preceduta dalla relazione illustrativa prevista dalla disciplina statale.

• art. 31 d.lgs. 201/2022

  La relazione illustrativa costituisce il supporto motivazionale per la scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale.

• art. 41, comma 12, d.lgs. 36/2023

  La disposizione individua i contenuti progettuali rilevanti per la progettazione di servizi e forniture; la sua applicazione puntuale è stata ritenuta prematura poiché il progetto era ancora in fase preliminare.

• art. 4-bis dell’allegato I.7 al d.lgs. 36/2023

  La progettazione di servizi e forniture è articolata in un unico livello e ... I contenuti minimi del progetto sono costituiti almeno da una relazione generale illustrativa, da capitolato tecnico e da documento di stima economica.

  I contenuti minimi riguardano il progetto destinato a costituire la base di gara e non necessariamente una fase preliminare ancora sottoposta a implementazione istruttoria.

Massime di principio

• In assenza di una convenzione stipulata all’unanimità dai Comuni del SAD ai sensi dell’art. 30 TUEL e dell’art. 24, comma 6-bis, della l.r. Campania n. 14/2016, la competenza a individuare la modalità di gestione e il gestore del servizio integrato dei rifiuti resta attribuita all’Ente d’Ambito.
• L’obbligo dell’Ente d’Ambito di valutare la proposta comunale e motivare puntualmente l’eventuale mancato accoglimento, previsto dall’art. 26-bis, comma 4, della l.r. Campania n. 14/2016, sorge solo quando i Comuni rappresentanti la maggioranza della popolazione abbiano formulato una proposta concreta, deliberata dagli organi competenti e corredata da un’apposita relazione; una mera dichiarazione d’intenti non è sufficiente.
• La proposta comunale prevista dall’art. 26-bis, comma 4, della l.r. Campania n. 14/2016 deve precedere l’esercizio della competenza decisoria dell’Ente d’Ambito. Se è presentata dopo che la modalità di gestione è già stata individuata, essa perde la funzione di impulso procedimentale e può essere trattata come istanza di riesame, rispetto alla quale non sussiste un obbligo di valutazione nel merito o di provvedere.
• I termini introdotti dalla l.r. Campania n. 19/2023 per l’attuazione della governance del ciclo dei rifiuti, pur non determinando necessariamente la perdita del potere dopo la loro scadenza, hanno natura fortemente sollecitatoria e impongono agli enti coinvolti di procedere tempestivamente, anche in considerazione dei poteri sostitutivi regionali.
• La conferenza di servizi è istruttoria quando la competenza decisoria resta in capo a una sola amministrazione e la conferenza serve ad acquisire dati, informazioni e posizioni degli altri enti; in tale ipotesi non si applicano le regole della conferenza decisoria sulle posizioni prevalenti, sul dissenso qualificato e sulla sostituzione degli atti di assenso.
• L’in house providing costituisce modalità residuale rispetto all’affidamento mediante gara e richiede una motivazione adeguata, normalmente fondata sulla dimostrazione dell’inidoneità o del fallimento del mercato rispetto alle esigenze del servizio.

Come è indicizzato