Sentenza n. 16816/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente, già nominato commissario straordinario nel 2018 per la gestione della procedura, ha impugnato il decreto ministeriale del 23 gennaio 2026, adottato dopo l’annullamento della precedente nomina del 16 settembre 2024 e la riedizione della procedura secondo la direttiva ministeriale dell’11 maggio 2023. Con un unico articolato motivo ha dedotto eccesso di potere per carenza di istruttoria, motivazione apparente, contraddittorietà, disparità di trattamento e manifesta irragionevolezza. In primo luogo, ha sostenuto che non fosse legittimo valorizzare l’esperienza maturata dai commissari confermati in forza della precedente nomina annullata, perché ciò avrebbe alterato la parità di trattamento e consentito all’Amministrazione di fondare la nuova scelta sugli effetti dell’atto illegittimo, vanificando la tutela giurisdizionale ottenuta. Ha inoltre contestato la valutazione prognostica secondo cui la Commissione, se fosse stata consultata tempestivamente, avrebbe potuto attribuire rilievo all’esperienza nel Gruppo Condotte. In secondo luogo, ha censurato la rimessione al Ministro, da parte della Commissione, dell’intera valutazione della vicenda relativa alla cessione della partecipazione in Eurolink, sostenendo che la Commissione avrebbe dovuto svolgere la valutazione tecnica sull’operato dei precedenti commissari; ha dedotto altresì che il Ministro si fosse limitato a richiamare genericamente la vicenda e a riprodurre la motivazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 8369/2025, senza indicare come i profili della cessione — inclusi tempi e congruità del corrispettivo — incidessero sull’idoneità o sul rapporto fiduciario. Ha infine sostenuto che tali vicende non potessero essere valutate a suo sfavore, richiamando l’autorizzazione ministeriale alla cessione del 29 marzo 2023 e l’andamento successivo del valore delle quote.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente, nei limiti dei vizi rilevati. Il TAR ha respinto il primo profilo: l’Amministrazione poteva considerare l’esperienza effettivamente maturata dai commissari nella gestione del Gruppo Condotte, pur in forza della nomina poi annullata. L’annullamento aveva caducato il titolo formale, ma non poteva cancellare la realtà storica e professionale dell’attività svolta; inoltre, la sentenza del Consiglio di Stato n. 8369/2025 aveva differito di novanta giorni la decadenza dei commissari e conservato la validità e l’efficacia degli atti compiuti nel periodo indicato, per assicurare continuità alla procedura. Il vizio originario era procedurale, per mancata consultazione preventiva della Commissione, e non riguardava l’insussistenza dei requisiti di idoneità dei commissari. Il TAR ha inoltre giudicato inidonea la prognosi postuma su quali criteri la Commissione avrebbe adottato se consultata prima, rilevando che erano stati utilizzati anche altri criteri e che la scelta delle priorità valutative rientrava nella discrezionalità dell’organo entro la cornice della direttiva. L’aspettativa del ricorrente a essere nominato per la fase liquidatoria non costituiva una posizione tutelabile alla pretesa esclusione dei concorrenti, essendo l’incarico del 2018 riferito alla fase precedente e scaduto con la cessazione dell’esercizio dell’impresa. È stato invece accolto il profilo relativo alla vicenda Eurolink. La Commissione non poteva rimettere integralmente al Ministro la valutazione tecnica della condotta professionale, poiché la direttiva includeva la diligenza nello svolgimento degli incarichi tra i criteri di selezione; al Ministro spettava la valutazione finale degli aspetti fiduciari, ma sulla base di un esame tecnico preventivo. In ogni caso, anche il decreto ministeriale era viziato: si limitava a riprodurre il passaggio della sentenza del Consiglio di Stato sulla vicenda, senza esplicitare le circostanze fattuali e giuridiche per cui la cessione avrebbe compromesso il rapporto fiduciario o l’idoneità del ricorrente. Le difese orali dell’Amministrazione non potevano integrare postumamente la motivazione. Il TAR ha quindi annullato il decreto del 23 gennaio 2026 e gli atti della Commissione del 22 dicembre 2025 e del 22 gennaio 2026, limitatamente ai profili di illegittimità accertati. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2, lett. h), direttiva del Ministro delle imprese e del made in Italy 11 maggio 2023

  detta disposizione prevede, infatti, che l’investitura, ad opera del Ministro, di un Commissario per la fase liquidatoria debba essere preceduta dall’individuazione di una lista di nominativi idonei, da parte di apposita Commissione tecnica

  La nomina per la fase liquidatoria deve essere preceduta dall’individuazione, da parte della Commissione tecnica, di una rosa di candidati idonei.

• art. 4, direttiva del Ministro delle imprese e del made in Italy 11 maggio 2023

  L’art. 4 della direttiva dell’11 maggio 2023 annovera tra i criteri generali di selezione la «diligenza in relazione allo svolgimento degli incarichi» di cui alla direttiva stessa.

  La diligenza tenuta nell’esecuzione degli incarichi precedenti costituisce un criterio di selezione che la Commissione deve esaminare, anche con riferimento tecnico-operativo alla condotta professionale del candidato.

• art. 73 d.lgs. 270/1999

  Come evidenziato dal Consiglio di Stato (sent. n. 8369/2025), il titolo di nomina del prof. Bruno, risalente al 2018, era limitato alla prima fase di gestione della procedura e l'incarico è venuto a naturale scadenza con la cessazione dell’esercizio dell’impresa ex art. 73 d.lgs. n. 270/1999.

  La cessazione dell’esercizio dell’impresa segna, nel caso esaminato, la naturale scadenza dell’incarico commissariale riferito alla precedente fase di gestione e non attribuisce una preferenza per la successiva fase liquidatoria.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La questione investe, più in generale, il tema dei limiti entro i quali l'Amministrazione possa dare rilievo all’attività concretamente svolta sulla base di titoli successivamente invalidati e pone la necessità di individuare il punto di equilibrio tra contrapposte esigenze di rilievo costituzionale: da un lato, quella di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.) in favore del soggetto vittorioso nel giudizio di annullamento; dall’altro, la salvaguardia dei principi di buon andamento, imparzialità e continuità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.).

  La tutela giurisdizionale del soggetto vittorioso deve essere bilanciata con le esigenze di continuità e buon andamento; nel caso concreto non impediva di valorizzare l’esperienza effettivamente maturata, ma imponeva una riedizione effettiva e correttamente istruita della procedura.

• art. 97 Cost.

  Una contraria impostazione, del resto, condurrebbe all'irragionevole conseguenza di considerare inesistente la dimensione fattuale del servizio svolto e delle competenze acquisite, in contrasto con il primario interesse pubblico alla continuità della procedura, di cui la sentenza del Consiglio di Stato n. 8369 del 2025, nel modulare gli effetti dell’annullamento dell’originario decreto di nomina, ha voluto farsi carico.

  Le esigenze di buon andamento e continuità amministrativa consentono di considerare l’attività concretamente svolta e le competenze acquisite nonostante l’annullamento del titolo di nomina, nei limiti compatibili con l’effettività della tutela giurisdizionale.

Massime di principio

• L’annullamento di un atto di nomina elimina il titolo giuridico, ma non cancella automaticamente la realtà storica dell’attività effettivamente svolta né le competenze professionali maturate. In sede di riedizione del potere, tale esperienza può essere considerata quando il vizio originario è procedurale e non riguarda l’assenza dei requisiti soggettivi, soprattutto se la pronuncia di annullamento ha modulato nel tempo i propri effetti per garantire la continuità amministrativa.
• Quando la disciplina di selezione include la diligenza nello svolgimento degli incarichi tra i criteri valutabili, la commissione tecnica deve esaminare gli aspetti tecnico-operativi della condotta professionale dei candidati. La valutazione finale fiduciaria riservata all’autorità nominante non consente di omettere tale istruttoria tecnica.
• Se una sentenza di annullamento consente di valutare specifiche circostanze in sede di riedizione del potere, l’Amministrazione deve compiere una valutazione concreta e autonoma dei relativi profili fattuali e giuridici; il mero richiamo o la pedissequa riproduzione della motivazione giudiziale non soddisfa l’obbligo di motivazione.
• Le difese svolte oralmente in giudizio non possono integrare postumamente la motivazione mancante del provvedimento amministrativo.
• Non è idonea a dimostrare l’illegittimità di una scelta amministrativa una ricostruzione meramente ipotetica dei criteri che l’organo avrebbe adottato in un diverso momento procedimentale. La definizione delle priorità tra criteri consentiti dalla disciplina appartiene alla discrezionalità dell’organo valutatore, nei limiti della cornice regolatoria.
• L’aspettativa di un titolare di un incarico relativo a una fase amministrativa ormai conclusa non fonda, di per sé, un diritto di preferenza per la nomina nella fase successiva, quando la disciplina prevede una nuova selezione aperta e orientata all’individuazione delle professionalità più idonee.

Come è indicizzato