Sentenza n. 6969/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda una CILA presentata per lavori, già realizzati, consistenti nella posa interrata di una condotta per reflui a servizio di una struttura ricettiva situata in un compendio sottoposto a tutela paesaggistica e monumentale. L'intervento interessava un'area in comproprietà tra la società appellata e i soggetti appellanti e, secondo la contestazione iniziale, anche altre particelle. La società proprietaria aveva chiesto al Comune la verifica della CILA ai sensi dell'art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990 e, successivamente, l'annullamento in autotutela, deducendo il difetto di legittimazione del dichiarante e la necessità del consenso di tutti i comproprietari. Il Comune aveva dapprima archiviato il procedimento di verifica, ritenendo provata la comproprietà dell'area e ammissibile l'uso della cosa comune ai sensi dell'art. 1102 c.c.; in seguito aveva archiviato anche l'istanza di autotutela, ritenendo non interessata una particella di proprietà esclusiva della società e legittima la posa della tubazione sotto la strada comune. Il TAR aveva accolto il ricorso e annullato gli atti, ordinando la riedizione del procedimento. Gli appellanti hanno dedotto: 1) il difetto di interesse della società, per mancata prova di un danno concreto; 2) l'erroneità della sentenza per avere ritenuto necessario il consenso del comproprietario, sostenendo che l'intervento costituisse uso lecito della cosa comune ex art. 1102 c.c. e che fosse intervenuto un pactum fiduciae tra i comproprietari; 3) l'assenza, nel regime della CILA, di un controllo comunale su questioni di natura civilistica.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistente l'interesse della società, fondato sulla titolarità di diritti reali sulle aree interessate e sul rischio, documentato da perizia, di un danno grave ai filari di cipressi tutelati; non era quindi necessario fare riferimento a una proprietà esclusiva del viale. Nel merito, il giudice ha chiarito che la questione non consisteva nell'accertare definitivamente la proprietà secondo le regole civilistiche, ma nel verificare se il Comune fosse tenuto ad approfondire la legittimazione del dichiarante e la sufficienza del titolo di disponibilità ai sensi dell'art. 11 d.P.R. 380/2001. La regola secondo cui i titoli edilizi sono rilasciati salvi i diritti dei terzi incontra un limite quando l'amministrazione conosca una contestazione concreta sul diritto del richiedente: in tale situazione deve svolgere le necessarie verifiche e non può assentire l'intervento se il richiedente non fornisce elementi seri sulla disponibilità dell'area. Poiché il Comune conosceva la comproprietà e il dissenso espresso dalla società, avrebbe dovuto svolgere un'istruttoria anche con il comproprietario per verificare se l'opera costituisse uso lecito della cosa comune ex art. 1102 c.c., ossia un uso non impeditivo della medesima facoltà da parte degli altri partecipanti. La comproprietà risultava dagli atti e l'istruttoria comunale su ampiezza e compatibilità dell'uso era mancante. È stata inoltre esclusa la prova di un pactum fiduciae: la documentazione prodotta non proveniva direttamente dagli appellanti, il verbale riguardava la sicurezza dei lavori e, comunque, la situazione di contenzioso tra le parti era incompatibile con la presunta intesa. È stata disattesa anche la tesi secondo cui la CILA escluderebbe qualsiasi controllo comunale sulla legittimazione, poiché nel caso concreto era necessario verificare il titolo di disponibilità e la compatibilità dell'intervento con i diritti degli altri comproprietari. Sono stati quindi confermati l'annullamento degli atti di archiviazione e l'obbligo del Comune di riavviare il procedimento di verifica della CILA. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  In questo contesto - come anche la giurisprudenza richiamata dall’appellante rileva (Consiglio di Stato Sez. VI, Sentenza n. 1563 del 16 febbraio 2024) - i poteri istruttori esercitabili dall’Amministrazione in relazione all’ istanza di rilascio del permesso di costruire, attengono all’accertamento che l’ istante sia il proprietario dell' immobile oggetto dell’intervento costruttivo o che, comunque, ne abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l'attività edificatoria; ove la “disponibilità sufficiente” non comporti l’esclusione dell’altro titolare del diritto dal medesimo uso.

  Quando l'amministrazione conosce una contestazione sulla disponibilità dell'area, deve verificare non solo l'esistenza formale di un titolo, ma anche che la disponibilità sia sufficiente a realizzare l'intervento senza escludere gli altri titolari dal medesimo uso.

• art. 1102 c.c.

  La stessa sentenza della Cassazione 22 settembre 2015 n.18661 cui l’appellante fa riferimento, presuppone che l’uso lecito ex art. 1102 c.c. non limiti né condizioni l’esercizio di analogo diritto da parte degli altri comproprietari; ed era proprio questo il campo da esplorare da parte del Comune appellato non impingendo in una verifica civilistica quanto alla comproprietà, risultante dagli atti, quanto piuttosto alla disponibilità necessaria ex art 11 d.P.R. 380/2001.

  L'uso della cosa comune è compatibile con l'intervento edilizio solo se non limita né condiziona l'esercizio di un analogo diritto degli altri comproprietari; la verifica amministrativa deve concentrarsi su tale compatibilità, senza risolvere definitivamente la controversia civilistica sulla proprietà.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  In primo grado l’odierna appellata Soledad aveva, in un primo momento, proposto ricorso ai fini dell’accertamento dell’illegittimità del silenzio, asseritamente serbato dal Comune sull’istanza dalla medesima presentata in data 7 marzo 2024, di verifica ai sensi dell’art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990 sui lavori oggetto della CILA depositata al SUAP in data 6 marzo 2024.

  La disposizione è richiamata quale base dell'istanza del terzo per sollecitare i poteri di verifica dell'amministrazione sulla CILA; la decisione, tuttavia, si concentra sulla successiva illegittimità dell'archiviazione e sull'insufficienza dell'istruttoria.

Massime di principio

• La regola secondo cui il titolo edilizio è rilasciato salvi i diritti dei terzi non esonera l'amministrazione da ogni verifica quando essa conosca una contestazione concreta e documentata sulla legittimazione o disponibilità dell'area da parte del richiedente.
• Ai sensi dell'art. 11 d.P.R. 380/2001, la disponibilità dell'immobile deve essere sufficiente a realizzare l'intervento senza escludere gli altri titolari del diritto dal medesimo uso; in presenza di comproprietà controversa, l'amministrazione deve svolgere un'istruttoria specifica su tale compatibilità.
• L'uso della cosa comune ex art. 1102 c.c. può fondare la legittimazione del singolo comproprietario solo se l'intervento non impedisce né condiziona un analogo uso da parte degli altri comproprietari.
• Anche nell'ambito della CILA, quando siano contestati in modo concreto la legittimazione del dichiarante e la disponibilità dell'area, l'amministrazione deve esercitare i propri poteri di verifica e non può archiviare la contestazione senza un'istruttoria adeguata.
• La mera produzione di documenti relativi all'organizzazione o alla sicurezza dei lavori, non provenienti direttamente dai comproprietari e non riferibili con chiarezza all'intervento controverso, non dimostra l'esistenza di un pactum fiduciae idoneo a legittimare l'opera del singolo comproprietario.

Come è indicizzato