Sentenza n. 1170/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Angri ha impugnato la dichiarazione di irricevibilità della relazione con cui, insieme al Comune di Scafati, proponeva l’affidamento in house del segmento labour intensive del servizio di gestione dei rifiuti urbani nel SAD Agro Settentrionale. Ha dedotto violazione degli artt. 97, 117 e 118 Cost., della disciplina nazionale e regionale sui rifiuti, dell’art. 26 bis, comma 4, della l.r. Campania n. 14/2016, come modificata dalla l.r. n. 19/2023, nonché dei principi di buon andamento, trasparenza, imparzialità e giusto procedimento. In particolare, ha lamentato che l’EdA avrebbe dovuto esaminare nel merito la proposta dei Comuni rappresentativi della maggioranza della popolazione del SAD e motivare specificamente il mancato accoglimento, non potendo dichiararla irricevibile per tardività né per asserita carenza delle deliberazioni consiliari e delle sottoscrizioni. Ha contestato inoltre la successiva deliberazione n. 3/2025, deducendo illegittimità derivata e carenze del progetto del servizio, nonché la determinazione della conferenza di servizi del 26 novembre 2025, sostenendo che la conferenza, originariamente istruttoria, sarebbe stata illegittimamente trasformata in decisoria e che non sarebbero stati considerati i dissensi dei Comuni. È stata infine dedotta disparità di trattamento rispetto alla diversa vicenda del SAD Costa d’Amalfi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso e i motivi aggiunti inammissibili per carenza di interesse, poiché il Comune non aveva impugnato la deliberazione n. 2 del 14 febbraio 2024, con cui l’EdA aveva già scelto, per il SAD Agro Settentrionale, l’affidamento in concessione mediante procedura a evidenza pubblica. L’eventuale annullamento degli atti successivi non avrebbe quindi prodotto alcuna utilità, essendo ormai inoppugnabile la scelta a monte della modalità di gestione. Il ricorso è stato comunque ritenuto infondato nel merito. La competenza ordinaria a scegliere la forma di gestione spetta all’EdA; la deroga in favore dei Comuni presuppone una convenzione stipulata all’unanimità ai sensi dell’art. 24, comma 6-bis, della l.r. Campania n. 14/2016. In assenza di tale convenzione, i Comuni possono soltanto formulare una proposta concreta, deliberata dagli organi competenti e supportata da un’apposita relazione. Le iniziative di Angri e Scafati anteriori alla deliberazione n. 2/2024 avevano carattere meramente programmatico e non costituivano una proposta perfezionata: mancavano una scelta univoca della forma gestionale, la relazione e, al momento rilevante, una deliberazione consiliare di Angri. Pertanto l’EdA non era tenuto a valutare una proposta formalizzata soltanto dopo la scelta già compiuta. L’art. 26 bis, comma 4, deve essere interpretato in coerenza con la funzione acceleratoria della l.r. n. 19/2023: l’obbligo dell’EdA di valutare e motivare il mancato accoglimento sussiste soltanto se la proposta perviene prima dell’individuazione della forma di gestione. Una proposta successiva assume natura sostanziale di istanza di riesame, rispetto alla quale non sussiste un obbligo di provvedere. Il termine previsto dalla disciplina regionale non è stato qualificato come perentorio in senso stretto, ma come fortemente sollecitatorio, sicché l’EdA non doveva attendere indefinitamente l’iniziativa comunale. La deliberazione n. 2/2024 risultava inoltre adeguatamente motivata per relationem mediante il richiamo alla relazione illustrativa sulle ragioni dell’affidamento in concessione. Le censure contro la deliberazione n. 3/2025 sono state respinte perché l’atto costituisce prosecuzione esecutiva della scelta già validamente compiuta e le contestate carenze progettuali erano premature, essendo il progetto ancora in fase di elaborazione e destinato a essere completato prima degli atti di gara. Quanto alla conferenza di servizi, il TAR ha ritenuto che essa avesse natura istruttoria, non decisoria: la competenza decisionale apparteneva esclusivamente all’EdA, mentre la conferenza era finalizzata ad acquisire dati e informazioni dai Comuni per implementare il progetto. La formula di approvazione utilizzata nel verbale non ha modificato tale natura, poiché l’approvazione definitiva e l’indizione della gara restavano rimesse all’EdA. Non trovava quindi applicazione la regola delle posizioni prevalenti e i dissensi comunali risultavano comunque esaminati. La censura di disparità di trattamento è stata ritenuta tardiva, perché introdotta con memoria non notificata, e comunque infondata per la diversità delle situazioni tra i due SAD. Il ricorso è stato respinto; le spese sono state parzialmente compensate, con condanna del Comune di Angri al pagamento di 2.000 euro in favore dell’EdA e di 1.000 euro in favore del Comune di Pagani, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 198, 200 e 201 d.lgs. 152/2006

  “I comuni concorrono, nell'ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali...” (art. 198, comma 1, lett. a); “La gestione dei rifiuti urbani è organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali...” (art. 200); l’Autorità d’ambito è la struttura alla quale è trasferito l’esercizio delle competenze comunali in materia di gestione integrata dei rifiuti (art. 201, comma 2).

  La gestione integrata dei rifiuti deve essere organizzata per ATO, superando la frammentazione delle gestioni comunali; le competenze sono esercitate dall’autorità d’ambito.

• artt. 24, comma 6-bis, 25 e 26, comma 1, lett. c), l.r. Campania n. 14/2016

  I SAD possono individuare il soggetto gestore nel rispettivo territorio ove previsto dalla convenzione fra i Comuni partecipanti e condiviso dall’EdA; l’EdA individua il soggetto gestore e affida il servizio.

  La competenza ordinaria sulla scelta della forma di gestione e sull’affidamento spetta all’EdA. La deroga in favore dei Comuni richiede una convenzione ex art. 30 TUEL stipulata all’unanimità e condivisa dall’EdA.

• art. 26-bis, commi 1, 2, 3, 4 e 11, l.r. Campania n. 14/2016

  “I Comuni dei SAD che non si avvalgono della facoltà di cui all'articolo 24, comma 6-bis, possono proporre all'EdA la forma di gestione dei servizi a seguito delle valutazioni effettuate con apposita relazione. L'EdA è tenuto a valutare la proposta [...] se proviene dai Comuni che rappresentano la maggioranza della popolazione del SAD e a motivare le ragioni dell'eventuale mancato accoglimento...”

  La proposta comunale deve essere concreta, deliberata dagli organi competenti e sorretta da una relazione; l’obbligo di valutazione dell’EdA opera solo se la proposta è presentata prima che l’EdA abbia individuato la forma di gestione. Dopo tale scelta, la proposta è assimilabile a un’istanza di riesame e non vincola l’EdA a una valutazione di merito.

• art. 3, comma 4, l.r. Campania n. 19/2023

  È richiamato quale fondamento della relazione illustrativa predisposta dai Comuni per sostenere la proposta di affidamento in house.

• artt. 14, 14-bis, 14-ter e 14-quater l. 241/1990

  La conferenza istruttoria è indetta per l’esame contestuale di interessi pubblici coinvolti; la conferenza decisoria opera quando occorre acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi di altre amministrazioni; la determinazione conclusiva della conferenza decisoria sostituisce gli atti di assenso di competenza delle amministrazioni coinvolte.

  Il discrimine tra conferenza istruttoria e decisoria dipende dalla struttura della fase decisoria: la conferenza è istruttoria quando una sola amministrazione conserva il potere di decidere e acquisisce contributi di altri enti.

• art. 30 d.lgs. 267/2000

  È richiamato quale base normativa delle convenzioni tra Comuni necessarie, insieme all’art. 24, comma 6-bis, l.r. Campania n. 14/2016, per attivare il modulo derogatorio di gestione del SAD.

• art. 42, comma 2, lett. e), d.lgs. 267/2000

  È richiamato per individuare la competenza degli organi consiliari comunali nelle scelte relative all’organizzazione e alla gestione dei servizi.

• art. 99 c.p.a.

  È richiamato attraverso il principio espresso dall’Adunanza Plenaria n. 5/2015 secondo cui, in presenza di un potere amministrativo non ancora esercitato, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione dettando le regole dell’azione amministrativa.

Massime di principio

• Quando una legge regionale attribuisce all’ente d’ambito la competenza ordinaria a individuare la forma di gestione e il gestore del servizio integrato dei rifiuti, i Comuni possono derogare a tale competenza solo se ricorrono puntualmente le condizioni previste dalla legge, inclusa la stipula unanime della convenzione richiesta dalla disciplina regionale.
• La facoltà dei Comuni di proporre una diversa forma di gestione ai sensi dell’art. 26-bis, comma 4, della l.r. Campania n. 14/2016 richiede una proposta concreta, univoca e deliberata dagli organi competenti, sostenuta da un’apposita relazione contenente le valutazioni poste a fondamento della scelta; una mera dichiarazione d’intenti non attiva l’obbligo di valutazione dell’ente d’ambito.
• L’obbligo dell’ente d’ambito di valutare la proposta comunale e motivare l’eventuale mancato accoglimento sussiste soltanto prima dell’adozione della decisione sulla forma di gestione. Una proposta presentata dopo tale decisione non riapre il procedimento e vale sostanzialmente come istanza di riesame, rispetto alla quale non sussiste un obbligo di provvedere.
• I termini fissati dalla disciplina regionale per l’attuazione della governance del servizio integrato dei rifiuti possono avere natura fortemente sollecitatoria anche quando il loro decorso non determina, in senso stretto, la perdita del potere amministrativo; l’ente competente non è quindi tenuto ad attendere indefinitamente l’iniziativa tardiva degli enti locali.
• La conferenza di servizi è istruttoria quando la competenza decisionale appartiene a una sola amministrazione e gli altri enti sono chiamati a fornire dati, valutazioni o contributi conoscitivi. La qualificazione non muta per il solo impiego di formule riferite all’approvazione del progetto, se l’approvazione definitiva e l’adozione degli atti conclusivi restano riservate all’amministrazione procedente.
• L’annullamento di atti successivi è privo di utilità quando l’atto presupposto, autonomamente lesivo e decisivo per l’esito della procedura, non è stato impugnato ed è divenuto inoppugnabile.

Come è indicizzato