Sentenza n. 17678/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La ricorrente, vincitrice della procedura di mobilità indetta da ANAC per dieci posti di impiegato della carriera operativa, contestava l’inquadramento iniziale al livello 1 e chiedeva un livello retributivo corrispondente al proprio profilo professionale, con differenze retributive dal 10 gennaio 2023. Deduceva: 1) nullità per violazione o elusione del giudicato del Consiglio di Stato n. 7725/2022, nonché violazione di norme legislative e costituzionali e difetto di istruttoria e motivazione, perché ANAC avrebbe escluso il personale assunto mediante procedure selettive dalla valorizzazione della professionalità pregressa; 2) disparità di trattamento rispetto agli impiegati già in servizio, in particolare agli ex F1 transitati al livello 11, e rispetto ai livelli aggiuntivi riconosciuti per anzianità e alle progressioni del 2022; 3) difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti finanziari della delibera n. 465/2022, per la stima dei costi e l’uso dei bilanci previsionali invece dei consuntivi; 4) violazione del Protocollo sulle relazioni sindacali, per l’approvazione della proposta senza un effettivo accordo. Con i secondi motivi aggiunti censurava il reinquadramento dell’ottobre 2025, sostenendo che attribuiva livelli aggiuntivi sulla sola base dell’anzianità, senza una valutazione individuale della professionalità; riproponeva inoltre le censure di disparità, sui presupposti finanziari e sul mancato accordo sindacale. Chiedeva anche l’accertamento del diritto al corretto inquadramento e la condanna al pagamento delle differenze, interessi e rivalutazione. Dopo l’adozione, l’8 luglio 2026, di un nuovo inquadramento che le riconosceva quattro livelli aggiuntivi, tre per anzianità e uno per professionalità, la ricorrente non impugnava tale nuovo atto, ma chiedeva il rinvio dell’udienza per accedere agli atti e valutare ulteriori censure.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di rinvio: la ricorrente poteva impugnare autonomamente il provvedimento dell’8 luglio 2026 e, dopo l’accesso, proporre motivi aggiunti; la decisione sul giudizio pendente non pregiudicava tale tutela e un rinvio per introdurre una controversia su un atto nuovo avrebbe contrastato con la ragionevole durata del processo. Ha respinto l’eccezione di cessazione della materia del contendere, poiché non era possibile ritenere pienamente soddisfatta la pretesa senza valutare la legittimità dell’atto del 2026, estraneo al giudizio. Ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le domande di annullamento degli inquadramenti individuali originari e dei relativi presupposti, perché gli atti erano stati annullati e sostituiti dall’amministrazione; analogamente, i provvedimenti dell’ottobre 2025, censurati perché basati soltanto sull’anzianità, erano stati rimossi e sostituiti dopo una nuova istruttoria che considerava anche la professionalità. La legittimità del provvedimento dell’8 luglio 2026 resta impregiudicata e potrà essere contestata con autonoma impugnazione. Le censure rivolte contro l’impianto generale del sistema di inquadramento sono state invece respinte: il confronto con gli ex F1 non era omogeneo, perché il loro livello derivava dalla trasposizione del trattamento già goduto presso ANAC, mentre la ricorrente era entrata dopo la riorganizzazione; i livelli stipendiali non identificano mansioni diverse e la ricorrente non aveva dimostrato che il livello attribuito fosse in sé sproporzionato alla quantità e qualità del lavoro. La censura relativa ai livelli di anzianità era superata dal riconoscimento di tre livelli per tredici anni di servizio nella qualifica; i benefici dell’accordo sindacale del 2021 riguardavano una prestazione resa prima dell’assunzione della ricorrente. La doglianza sui vincoli finanziari è stata respinta perché non dimostrava come una diversa stima avrebbe comportato per la ricorrente un livello più elevato né individuava una lesione individuale; la censura sulla partecipazione sindacale è stata respinta perché le prerogative del Protocollo spettano alle organizzazioni sindacali e, comunque, la proposta era stata sottoposta al confronto sindacale, senza accordo, e l’adozione dell’atto non integrava la violazione dedotta. Non è stata accolta l’impugnazione cautelativa del Regolamento del 2019, in assenza di censure specifiche diverse da quelle relative all’Allegato 3, già annullato. La domanda di accertamento e condanna è stata dichiarata improcedibile perché il parametro retributivo era ormai fissato dall’atto dell’8 luglio 2026, non impugnato in questa sede; resta fermo l’obbligo di ANAC di corrispondere le differenze retributive e contributive maturate dal 10 gennaio 2023, con gli accessori di legge, se non già pagate. La quantificazione, inclusa la richiesta di applicazione dell’art. 1284, comma 4, c.c., e la domanda di verificazione o CTU non sono state decise. Spese compensate per reciproca soccombenza, complessità delle questioni ed evoluzione del quadro giurisprudenziale e amministrativo.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che nella specie non ricorrono, per le ragioni che seguono.

  Il rinvio della trattazione è ammesso soltanto in presenza di casi eccezionali; non ricorre tale presupposto quando la parte può tutelarsi autonomamente contro un atto sopravvenuto senza pregiudizio per il giudizio pendente.

• art. 116 c.p.a.

  a ciò si aggiunga che per il diniego, espresso o tacito, dell’accesso l’ordinamento appresta del resto il rimedio autonomo di cui all’art. 116 c.p.a.

  La contestazione del diniego di accesso dispone di un rimedio autonomo e non giustifica, di per sé, il rinvio di un diverso giudizio.

• art. 111, secondo comma, Cost.

  Differire la decisione al solo scopo di consentire l’innesto di un contenzioso su un atto nuovo, fondato su presupposti di fatto e di diritto diversi, contrasterebbe con il principio di ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.; art. 2, comma 2, c.p.a.).

  La ragionevole durata del processo osta al rinvio finalizzato a introdurre nel giudizio una controversia relativa a un atto nuovo, fondato su presupposti diversi.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Differire la decisione al solo scopo di consentire l’innesto di un contenzioso su un atto nuovo, fondato su presupposti di fatto e di diritto diversi, contrasterebbe con il principio di ragionevole durata del processo (art. 111, secondo comma, Cost.; art. 2, comma 2, c.p.a.).

  La ragionevole durata del processo impedisce di differire la decisione per consentire l’innesto di una controversia su un atto autonomo e sopravvenuto.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Le domande di annullamento proposte avverso gli atti di inquadramento individuale della ricorrente e avverso gli atti che ne costituivano il presupposto immediato sono improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La domanda di annullamento diviene improcedibile quando gli atti individuali impugnati e i relativi presupposti sono stati rimossi e sostituiti, facendo venir meno l’utilità concreta di una pronuncia.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Quanto alla sentenza n. 7725 del 2022, il giudice dell’ottemperanza ha già accertato che le delibere n. 465/2022 e n. 417/2023, con le quali l’Autorità vi ha dato esecuzione, si sottraggono alle censure di nullità ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a. (Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2024, n. 3289).

  La censura di nullità per violazione o elusione del giudicato non può condurre a una nuova pronuncia sulle delibere già giudicate non affette da tale vizio dal giudice dell’ottemperanza; per gli atti successivamente rimossi, la domanda di nullità segue la sorte degli atti stessi.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Quanto alla sentenza n. 7725 del 2022, il giudice dell’ottemperanza ha già accertato che le delibere n. 465/2022 e n. 417/2023, con le quali l’Autorità vi ha dato esecuzione, si sottraggono alle censure di nullità ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a. (Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2024, n. 3289).

  Nel caso concreto, le delibere adottate per dare esecuzione al giudicato non sono state ritenute nulle per violazione o elusione dello stesso.

• art. 2103 c.c.

  I livelli della scala stipendiale non individuano mansioni diverse, ma i gradi economici di progressione all’interno della stessa qualifica di impiegato della carriera operativa; che dipendenti adibiti alle medesime mansioni si collochino su livelli diversi è fisiologico in un sistema di progressione per anzianità e merito e non integra né un demansionamento, che la ricorrente stessa esclude, né una violazione dell’art. 2103 c.c., che tutela il contenuto professionale della prestazione e non l’identità del livello economico tra colleghi.

  L’art. 2103 c.c. tutela il contenuto professionale della prestazione e non impone l’identità del livello retributivo tra dipendenti che svolgono le stesse mansioni; livelli economici diversi sono compatibili con un sistema di progressione per anzianità e merito.

• art. 36 Cost.

  Né giova il richiamo all’art. 36 della Carta costituzionale, non avendo la ricorrente allegato alcun elemento dal quale desumere che il trattamento corrispondente al livello attribuito sia, in sé, sproporzionato alla quantità e qualità del lavoro prestato.

  La censura fondata sull’art. 36 Cost. richiede elementi dai quali possa desumersi la sproporzione del trattamento retributivo rispetto alla quantità e qualità del lavoro; la mera differenza rispetto al livello di altri dipendenti non è sufficiente.

• art. 52-quater d.l. 24 aprile 2017, n. 50

  Il giudice dell’ottemperanza ha ritenuto che l’esecuzione della sentenza n. 7725 del 2022 andasse condotta nell’esercizio dell’autonomia regolamentare attribuita all’Autorità dall’art. 52-quater del d.l. n. 50 del 2017 e che «l’ottemperanza al giudicato prevale su eventuali condivisi accordi con le OO.SS., che, nella specie, … sono state coinvolte» (Cons. Stato, sez. V, 10 aprile 2024, n. 3289); sulla scorta di tale pronuncia questo Tribunale ha respinto l’identica censura rivolta avverso le medesime delibere (cfr. T.a.r. Lazio, Roma, sez. I-quater, 4 settembre 2025, n. 16037; id. 4 giugno 2025, n. 10857).

  L’esecuzione del giudicato in materia di inquadramento rientra nell’autonomia regolamentare attribuita ad ANAC; l’adempimento del giudicato prevale sull’esistenza di un accordo sindacale, ferma la rilevanza del coinvolgimento delle organizzazioni.

• art. 1284, comma 4, c.c.

  Resta fermo l’obbligo dell’Autorità di ricostruire la posizione economica della ricorrente in conformità al provvedimento dell’8 luglio 2026 e di corrisponderle le differenze retributive e contributive maturate dal 10 gennaio 2023, con gli accessori di legge, ove non vi abbia già provveduto; la loro misura, compresa l’invocata applicazione dell’art. 1284, comma 4, c.c., non è oggetto della presente decisione.

  La sentenza non decide se alle differenze retributive si applichi il tasso previsto dall’art. 1284, comma 4, c.c.; tale questione, relativa alla misura degli accessori, resta estranea al giudizio.

Massime di principio

• Quando, nel corso del giudizio, l’amministrazione annulla e sostituisce l’atto individuale impugnato, la domanda di annullamento diviene improcedibile se la pronuncia non può procurare un’utilità ulteriore; l’eventuale illegittimità dell’atto sopravvenuto, se autonomo e frutto di una nuova istruttoria, deve essere fatta valere con specifica impugnazione.
• La cessazione della materia del contendere presuppone il pieno soddisfacimento della pretesa sostanziale. Non può essere dichiarata quando la parte continua a contestare l’adeguatezza dell’atto sopravvenuto e il suo esame richiederebbe di sindacare un provvedimento estraneo al thema decidendum.
• Il rinvio della trattazione è giustificato solo da casi eccezionali; non è necessario per consentire l’introduzione di censure contro un atto autonomo sopravvenuto, che può essere impugnato separatamente e integrato con motivi aggiunti dopo l’accesso agli atti. Il rimedio contro il diniego di accesso è autonomo.
• Il confronto ai fini della parità di trattamento richiede situazioni omogenee: la trasposizione del trattamento già goduto dal personale in servizio durante una riorganizzazione non è assimilabile all’inquadramento di chi entra nell’amministrazione dopo che la transizione è stata completata.
• La coincidenza delle mansioni non comporta necessariamente identità di livello economico. In un sistema di progressione fondato su anzianità e merito, livelli retributivi diversi non integrano, di per sé, demansionamento o violazione dell’art. 2103 c.c.; la censura ex art. 36 Cost. richiede elementi che dimostrino la sproporzione della retribuzione rispetto alla quantità e qualità del lavoro.
• La contestazione dei presupposti finanziari di una determinazione generale non dimostra una lesione individuale se non chiarisce in che modo una diversa stima avrebbe modificato il trattamento attribuito al ricorrente. Le prerogative di partecipazione sindacale, inoltre, spettano alle organizzazioni sindacali e non possono essere fatte valere dal singolo dipendente come lesione di una propria posizione individuale.

Come è indicizzato